人力资源视角下的新型城镇化与乡村振兴协同发展研究

2022-02-14徐翠剑

山西农经 2022年22期

□李晟，徐翠剑

（1.广西师范大学创新创业学院，广西桂林 541001；2.广西师范大学中国新业态发展研究中心，广西桂林 541001）

习近平总书记指出，我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分，这种不平衡不充分是工业化和城镇化优先发展的必然结果。

从人力资源的角度来看，工业化和城镇化的过程是城乡人力资源大转移和大调整的过程，过去工业化和城镇化把大量的农村剩余劳动资源转移到城镇，导致乡村人力资源缺失，从而影响乡村振兴的进程。在新型城镇化和乡村振兴背景下，需从理论和现实层面深入分析并重新配置人力资源。实现城乡协调发展，是解决发展不平衡不充分问题的关键举措。

1 新型城镇化与乡村振兴的关系

我国城乡关系经历了从抗战时期的农村包围城市到社会主义建设初期的农村支持城市，再到改革开放以来的统筹城乡发展阶段。党的十八大后我国进入城乡融合发展的新阶段。《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》提出坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动。这个阶段的城镇发展主要从被动的城镇化转向新型城镇化，从以物为核心转向以人为核心，从单向发展到城乡互动。这个阶段的乡村发展主要从新农村建设转向乡村振兴，从“以农民的快速城镇化来进行农村发展”转向“农村作为与城市平等对等的主体进行建设发展”。

目前，国内学者认为两大战略相辅相成、相互促进。卓玛草（2019）[1]指出，两者的实现路径应该是统筹融合式、共生可持续、包容一体化、高效高质量的。叶超和于洁（2020）[2]指出，需要深入探究新型城镇化和乡村振兴战略的结合点和时空差异，将两大战略有机结合并开展城乡共治是实现城乡融合的关键。

两大战略的结合也存在难度。丁静（2019）[3]认为，两大战略均以农业人口为主体，但两者可能存在冲突，包括发展目标、优先次序、资源要素的冲突，因此必须协调推进。许多学者采用实证的方法证明目前乡村振兴和新型城镇化两者间仍不协调。吴红霞和崔博宇（2022）[4]对河北省2015—2019 年的新型城镇化与乡村振兴进行了耦合性分析评价，实证了两者能协同发展，但也指出河北省的乡村振兴发展落后于新型城镇化发展。李芳芳等（2022）[5]研究南充市的面板数据，提出新型城镇化领先于乡村振兴战略，两者协调的主要制约是经济发展和乡风文明。郭翔宇等（2022）[6]研究黑龙江省的新型城镇化与乡村振兴，发现乡村振兴水平低于新型城镇化水平，收入差距缩小程度和居民基本权益平等化与两系统协同发展呈负相关关系。

农民是新型城镇化的关键，也是乡村振兴的重要主体。乡村振兴和新型城镇化从长远来看是相互补充、驱动互助的，但是短期来看仍存在一定的发展错位。尤其在两大战略的起步阶段，城市人力资源的效率远高于乡村是乡村振兴战略明显落后于新型城镇化战略的主要原因，必须通过一定的行政、技术和市场手段协调推进两者发展。

2 新型城镇化下的人力资源供需分析

2.1 农民工大量聚集城镇，生活质量不高

在新型城镇化背景下，越来越多的农民进入城镇或就地城镇化。2012—2021 年底我国实现了1.93 亿人的城镇化。2021 年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%。但是2021 年初户籍人口城镇化率仅有45.4%，与常住人口的城镇化率存在约20%的差距，即有2 亿多在城镇工作的农民没有城市户籍。在城乡发展存在差距的情况下，农民为了获得更好的发展机会和更高的工资收入，扎堆涌向大城市，但是受限于户籍制度，进城农民享受不到大城市的基本公共服务，存在较多的后顾之忧，使得其在城市的生活质量大打折扣。

2.2 二次城镇化，大城市群人才虹吸作用明显

大城市群的超强产业动能和治理水平吸引着大量青年二次城镇化，从三四线及边沿小城市不断涌入超级城市群。截至2020 年，19 个城市群承载了全国3/4以上人口，贡献了80%以上的GDP。

白皮书《新时代的中国青年》指出，涌入大城市群的人群以青年为主，2020 年青年常住人口城镇化率达71.1%，高于整体常住人口城镇化率7.2 个百分点。这意味着城市群边缘乡村青年劳动力大量流失，剩余多为老人和小孩。

3 乡村振兴下的人力资源供需分析

3.1 乡村人口不断减少，农业规模化和现代化有较大阻碍

2021 年农民工监测报告显示，2021 年我国外出农民工17 172 万人，比2020 年增加213 万人，增长1.3%。外出农民工平均年龄为36.8 岁，本地农民工平均年龄46.0 岁，相差9.2 岁。新型城镇化的快速推进使得越来越多的农村人口流入城镇，农村人口越来越少，难以支撑传统农业经济模式的发展，农业现代化成为改革的重要举措。

乡村振兴主力军有新型职业农民、回流农民工、新型农业经营主体、农村基层组织队伍等。农村基层组织队伍外流严重，剩余的队伍需要强有力的组织才能发挥作用；城市化推进的过程中，回流农民工不多，很难形成较大的带动作用；新型农业经营主体和新型职业农民是发展乡村振兴的重要群体，但是现有乡村基础设施较差，规模农业生产能力欠缺，新型职业农民对数字化、技术化的要求较高，外界生产者由于土地制度的制约难以介入乡村发展，乡村的农业规模化和现代化对人力资源的流入具有较大影响。

3.2 乡村人力资源结构持续恶化，人才导入长效机制尚未成型

《中国乡村振兴综合调查研究报告2021》指出，乡村常住人口中60 岁及以上的比重达23.99%，65 岁及以上人口比重达16.57%，超过了老龄社会标准。全部劳动年龄人口中近1/3 的全职务农，其中受教育水平高中及以上的仅占10%左右，平均年龄超过50 岁。乡村现有的人力资源结构很难支撑乡村的发展和振兴，必须导入外来人力资源进行帮助和扶持。

虽然各地均成立了乡村振兴局，并选聘大量的公务员、事业单位人员以及大学生进驻乡村，但乡村的基础建设、制度建设、文化建设刚起步，这些人员大多在一段时间后选择离开或者调换岗位，难以长时间留在乡村。

乡村振兴是需要长时间积累的发展过程，管理的断档、人员的更换会造成基层村民不适，导致乡村振兴工作推动困难。乡村的产业人群十分缺乏，目前支持乡村振兴的群体以管理人员为主，新型职业农民、技术人员、新业态人员较少，缺乏长效培养、引进、留人机制。

4 城乡人力资源发展存在的问题和原因分析

4.1 城乡劳动力要素分布不均

4.1.1 基础设施差距大，乡村要素活力不足

城乡发展不平衡很大程度上是历史发展所致。改革开放后40 多年的城市化进程中，多数乡村仅剩下老人和小孩，很少有劳动力资源回流，使得乡村劳动力缺乏活力。

受传统思维的影响，我国农村大多保持小农耕作思维，缺乏规模化生产的根本动力，乡村自然资源活力受到限制。在飞速发展的城镇化进程中，资本要素对乡村的基础公共服务设施等方面的投资力度不足，使得乡村基础设施落后。

4.1.2 投入产出比例失衡，劳动力资源倾斜

乡村在三次产业的要素活力不足，导致乡村生产力水平不足。目前，大部分农民主要依托传统农业，靠天吃饭，土地收益低下，整体收入水平远低于城镇。除了传统农业，乡村第二产业和第三产业的发展与城市有较大差距。城乡差距越来越大，使得外出农民不愿意回到乡村，进一步加剧了城乡发展不平衡。

4.2 城乡人力资源流动性不强

4.2.1 土地流转制度限制

我国农村多为碎片化经营，难以形成规模化。土地流转程度低，农村土地流转制度限制了资本下乡，导致农村发展得不到资本支持，难以进行技术提升。在产品方面，农村缺乏与外界市场的沟通，生产的农产品无法从市场需求层面提升附加值，使得农业生产缺乏市场竞争力。

4.2.2 城乡二元户籍制度限制

长期以来，我国将农业户口和城镇户口分立共存，即使农村人口生活在城镇，也难以转换为城镇户口。在入学、就业、置业、医疗和社会保障等方面享受的待遇与城镇户口居民不同，使得许多农民在城镇中缺乏安全感，导致他们减少正常消费，降低生活质量。又因在城市打工的收入远高于乡村，形成外出农民不愿回流乡村、留守乡村居民不愿进入城市的现象，进一步抑制了城乡人力资源的流动。

4.3 城乡人力资源协同程度不高

4.3.1 城乡人力资源协同运营低效

虽然我国大力推动乡村振兴，并给予政策支持，但是城镇的冗员与乡村的缺员仍然并存，主要原因是城乡之间人力资源的真实需求难以被满足。随着乡村振兴战略的实施，乡村市场有着越来越多的机会和劳动力岗位需求，但是乡村人力资源市场化能力存在较大的短板，导致城乡整体协同运营效率不高。

4.3.2 城乡人力资源服务不对等

城市拥有健全的基础设施和保障体系，乡村在基础设施和配套建设方面存在短板。虽然通过行政手段或者市场手段暂时吸引人才进入乡村，但在长期低效的人力资源服务过程中，会对引进的人才产生一定的负向激励效果。虽然乡村的人力资源服务在不断建设，但如果处理不好两者在长远规划、协同运作上的关系，这种不对等将长期存在。

5 城乡人力资源协同发展的对策

5.1 完善政策和制度体系，引导城乡人力资源流动

5.1.1 统筹城乡户籍，改革农村土地制度，平衡城乡要素活力

放开户籍限制，打开集体土地经营权流转“窗口”，建立符合市场经济规律的人口自由流动机制，既让“村民进城”，也允许“市民下乡”，为新型城镇化输入劳动力，为新农村建设提供人力资源支持。同时，由于新型城镇化领先乡村振兴，相关政策需偏向扶持乡村振兴，缩小城乡两地的要素活力差距，促使两地的人力资源平衡流动。

5.1.2 搭建人力资源引育留政策体系，实现城乡全链条协同服务

从乡村现状来看，在长效机制形成之前，会有很长一段时间需要不断从城市引进人才，落实乡村振兴战略。需落实“引得来、育得强、留得住”，打通城乡人力资源链条，让人力资源服务机构常态化服务乡村。成立农村社会组织，构建多主体共建、多方利益共享的人力资源模式，在政策的出台上摒弃广泛性，更具针对性，强力支撑城乡人力资源链条上的弱势环节。

5.2 创新就业形态，优化城乡人力资源分布结构

5.2.1 激活新业态新模式发展

乡村振兴鼓励新业态和新模式发展，必须改革创新现有的城乡人力资源开发模式。当前困扰乡村发展的两大问题分别是未来新型职业农民从哪里来和未来新型农民的农耕资源从哪里来。平台经济的灵活就业具有一定的参考意义。以城乡两大主体作为大平台，将新型职业农民作为城市人群的就业备选，可以集中农耕资源，促进新型农民高效生产，催生出更多的新模式和新业态。

5.2.2 促进城乡人力资源流动

未来，农村和城市是平等的主体，居民在城市和乡村之间流动将成为常态，可能有人在城市工作但在乡村生活，可能有人在乡村工作但在城市生活。创新就业形态应提高人们就业转换的便利性，提高人力资源的利用效率。当前的平台经济带动了灵活就业，未来在城乡之间也有机会催生大平台，使得人力资源在城乡平台上可以自由流动。