尉犁县农村土地承包经营权抵押贷款的调查与思考

□王兴安，张庆萍

（新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830000）

党的十九大报告指出，要确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。由于农业的高风险性，金融仍是农业发展的最大短板，贷款难、贷款贵仍然是农民反映最突出的问题。要想获得贷款，必须有抵押，而对绝大多数农民而言，唯一具有抵押价值的就是土地。

在我国农村土地集体所有制的背景下，如何破解农村土地抵押贷款难题成为了非常重要的研究课题。随着我国农村土地制度改革的深入推进，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了农村土地承包经营权抵押问题[1]。

2015 年国务院印发《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，并在全国范围内选择部分地区开展试点工作。此后，多家涉农金融机构均出台了相关的管理办法，并在多地进行了试点，促进了农村土地承包经营权抵押贷款业务的发展，为拓宽农村融资途径积累了宝贵经验。

尉犁县是典型的农业大县，土地富饶、物产丰富，主导产业是棉花，是新疆最大的商品棉基地之一，荣获“全国主要农作物生产全程机械化示范县”，工业企业产值占比相对较小。支持和促进农村土地承包经营权抵押贷款，培育优质高效的融资市场，推动金融资源向农业倾斜，对尉犁县培育棉花良种繁育基地，建设高标准农田，实施农业产业升级，促进农业高质量发展，确保尉犁县经济健康、快速、平稳发展具有重要意义。

1 尉犁县农村土地承包经营权抵押贷款主要做法

1.1 土地承包经营权确权情况

尉犁县有农业耕作土地49 393 hm2，其中国有土地39 153 hm2、集体土地10 240 hm2（含按集体土地管理的国有划拨土地466.67 hm2）。集体土地8 160 hm2已完成土地流转，实现规模化集约化经营，占比为79.69%。其中向利华棉业流转7 893 hm2，占土地流转总规模的96.73%。尉犁县目前可进行土地承包经营权抵押的土地主要为国有性质土地，占总耕地面积的79.27%。

自2017 年底农村土地确权登记颁证工作开展以来，尉犁县严格落实国家政策，确保辖区农村土地确权工作扎实推进。2018 年12 月，尉犁县农村土地确权登记颁证工作确权成果顺利通过自治区验收[2]。截至2021 年底，尉犁县发放集体土地经营权证5 039 本，发放率97.84%；发放国有农村土地承包经营权证数量暂无法统计，发放率近50%；农村宅基地产权证发放9 730 本，发放率82%。

1.2 土地承包经营权抵押贷款发放情况

1.2.1 土地承包经营权抵押贷款占比偏低

尉犁县辖区有6 家银行机构，已开办土地承包经营权抵押贷款的有4 家，占全县银行机构的66.66%。自农村土地确权登记颁证工作开展以来，截至2021 年12 月31 日，尉犁县金融机构各项贷款余额562 479 万元（含兵团），其中涉农贷款余额98 367 万元。尉犁县共发放农村土地承包经营权抵押贷款34 590.9 万元，涉及农村土地总评估价值23 972.03 万元，占全县涉农贷款余额的35.16%。

1.2.2 贷款发放以地方法人机构为主

截至2021 年12 月31 日，尉犁农商银行与达西村镇银行农业贷款余额合计为79 095 万元，占全县农业贷款余额的80.4%。2019 年1 月1 日至2021 年12 月31 日，尉犁农商银行累计发放土地承包经营权抵押贷款30 321 万元，占全县土地承包经营权抵押贷款总额的87.66%。尉犁县达西冀银村镇银行累计发放土地承包经营权抵押贷款1 085.4 万元，占全县土地承包经营权抵押贷款总额的3.14%。地方法人银行土地承包经营权抵押贷款贷款总额占全县贷款总额的90.80%，充分说明了地方法人银行机构已然成为辖区推广土地承包经营权抵押贷款的中坚力量。

1.2.3 贷款利率较低

目前，尉犁县辖区4 家银行对于土地承包经营权抵押贷款执行利率普遍较低，刺激农户用土地承包经营权抵押贷款，降低融资成本。调查显示，邮储银行对于国有土地承包经营权抵押贷款发放利率在7%左右，农户信用贷款发放利率普遍在10%左右。农业银行对于国有土地承包经营权抵押贷款发放利率普遍在5%以内。

1.2.4 抵押率不高

经调查，由于土地承包经营权抵押贷款相比房产抵押贷款风险高，加之土地承包经营权变现困难[3]，辖区银行对于土地承包经营权抵押贷款执行的抵押率最高为60%，部分银行甚至执行的抵押率最低为40%，而房产抵押贷款执行的抵押率为70%，造成农业经营主体贷款额度较低。

1.2.5 国有性质土地占主要地位

经调查，目前辖区4 家银行对于土地承包经营权抵押贷款所抵押的土地全部为国有性质土地，占比100%。农村集体土地承包经营权证不能在不动产登记中心办理抵押，没有专门负责抵押的机构，因此，尉犁县发放的5 039 本集体土地经营权证没有一笔在银行办理到抵押贷款。

2 制约土地承包经营权抵押贷款的主要因素

2.1 土地确权制度陈旧，实际土地归属权不明晰

目前，农村集体土地确权依据为1998 年农村土地承包合同，国有土地确权依据为2008 年国家第二次土地调查结果，确权依据时间与2017 年确权颁证工作开始时间存在的时间差较长，由于辖区土地流转以农户自发流转为主，亲戚朋友之间的流转和交易往往以口头约定为主，导致该时间段内土地私下交易及流转情况未被完全记录，存在土地承包经营权持证人与实际权利所有人不一致的情况。

2.2 农村集体土地抵押受限

尉犁县农村国有性质土地归属尉犁县自然资源局管理，可在其下属的尉犁县不动产中心办理抵押、转让、登记相关事务，进而可在银行机构办理抵押贷款。而尉犁县农村集体土地承包经营权证不属于不动产登记中心登记范畴，县农业农村局仅负责确权颁发证书，不负责后续登记工作，使得集体土地承包经营权证实际上缺少抵押登记备案部门，在市场流通不够便利，无法作为银行所需抵押品[4]。例如，尉犁县墩阔坦乡墩阔坦村农户艾某，所有土地为集体土地，已办理土地承包经营权证，因农业生产经营需贷款5 万元，持土地承包经营权证前往尉犁某银行申请办理抵押贷款。该银行以集体土地承包经营权证无法进行抵押登记为由拒绝为其办理抵押贷款，转而为其办理了担保贷款，在提供土地承包经营权证书的同时，要求艾某寻找两个担保人为其贷款提供担保。

2.3 土地经营权抵押贷款产品单一

目前辖区4 家银行对于土地承包经营权抵押贷款以单一抵押方式为主，截至2021 年12 月31 日，涉农贷款余额合计为94 170 万元，占全县涉农贷款余额的92.4%，农业银行以“抵押+担保”组合方式发放涉农贷款余额为7 439 万元，占全县涉农贷款余额的7.6%。贷款产品单一，当农户抵押物不足值时，即使在确权、登记工作完成后，仍无法仅根据颁布的农村土地承包经营权证书办理足额贷款[5]。例如，尉犁县阿克苏甫乡喀尔喀提村农户李某所持土地承包经营权证记载集体土地5.33 hm2，向银行申请贷款15 万元，银行据此测算额度为10 万元，因贷款产品限制，借款人无法补充提供其他担保方式向银行申请贷款，无法满足其15 万元贷款额度需求。

2.4 权证抵押制约多，政策优势未凸显

尉犁县不动产中心在办理土地承包经营权抵押业务时，根据银行提供的抵押资产价值评估报告对抵押物价值仅按总评估价的50%予以登记，并且抵押登记期限仅为1 年期。实际上，银行机构对于土地承包经营权的抵押率为60%，贷款期限可为短期（1 年及1 年以内）、中长期（1～5 年）或长期贷款（5 年以上）。一定程度上来说，不动产中心对抵押率及期限的约束限制了银行机构的业务发展，影响了农户的贷款权益，更与银行业监管机构提出鼓励商业银行加大中长期贷款投放力度要求相违背。

2.5 土地流转市场不完善

目前，尉犁县农户可通过“农交网”等线上土地流转网站进行土地流转和交易，但政府并未在当地建立起可供农户进行线下土地交易的农村产权交易市场。农户通过线上流通平台上形成的土地交易有限，进行土地交易时，仍选择以线下面对面交易为主。由于缺乏权威及专业农村产权交易市场，使得银行在贷前调查土地的真实性程序烦琐、增加成本，且土地承包经营权变现流通困难，一旦土地承包经营权抵押贷款发生风险，不利于银行机构处置变现，并且影响贷款积极性[6]。

2.6 风险分担机制未健全，导致贷款风险高

自2019 年土地承包经营权抵押贷款正式实施以来，辖区银行机构积极践行服务“三农”理念，争先开办土地承包经营权抵押贷款。但土地承包经营权抵押贷款与房产抵押贷款、担保贷款等贷款种类相比，存在着期限短、风险高、资产变现处置难等问题，使得银行机构面临的经营风险加大。截至目前，尉犁县政府与辖区银行机构并未就土地承包经营权抵押贷款建立风险分担机制，大大降低了银行机构放贷积极性和主动性。

2.7 宣传推广不够，导致信息不对称

通过调研发现，辖区农户对金融支农的许多政策不知晓，随机抽查50 户贷款农户，49%的农户不知道国家关于土地承包经营权抵押贷款政策方针，不清楚银行土地承包经营权抵押贷款产品信息，导致良好的政策得不到有效的落实。

3 对土地承包经营权抵押贷款的思考和建议

3.1 严格落实贷前调查，多方合作控制信贷风险

首先，发证单位应严格核实土地承包经营权的真实情况，全面掌握土地权益变更、流转，对权益不明或权证不符的暂缓发放。

其次，政府基层组织应积极配合银行机构做好土地承包经营权核实工作，充分发挥乡农经站、村委会掌握真实情况、了解实际经营人的优势，推进农村土地承包经营权抵押相关工作[7]。

再次，银行机构应严格落实贷前调查责任，实地走访入户，不可仅根据书面材料判断实际土地经营权归属，需交叉查验，严格控制信贷风险。

3.2 设立农村产权交易机构，盘活土地资产

根据当地实际情况组织建立农村产权交易机构，由县农业农村局负责管理，为农村集体土地流转提供登记和备案服务，发挥信息发布、价格指导、价值评估、交易监管、抵押服务等职能，支持并配合借款人、贷款银行依法采取贷款重组、按序清偿、经营权变更和拍卖等多种方式处置抵押物，保障农村集体土地承包权受让人权益，减少银行对土地真实性核实资源投入，为银行等金融机构抵押处置提供便利，为真正盘活农村集体土地资产提供可行性方案。

3.3 优化贷款额度核定，合理开发贷款产品

根据自治区、自治州农村土地承包经营权登记颁证工作进度，银行机构应及时修订农村土地承包经营权抵押信贷制度，转变信贷额度认定方法，提高土地承包经营权抵押贷款的抵押率，充分考虑土地承包经营权对于农户收入影响，切实将经营权作为农户资产核定的重要组成部分，充分体现出确权登记颁证对于农户资产的细化、量化作用。同时，要创新贷款产品，与政策性农业担保公司合作，开发“抵押+担保”“抵押+保证”“抵押+信用”等多种模式产品，满足农户多元化的贷款需求[8]。

3.4 发挥金融综合服务站作用

由中国人民银行牵头，多方配合组建村级金融综合服务站，组织金融机构结合农民夜校定期开展送金额知识下乡服务。将农村集体土地确权颁证等政策与金融知识相结合，加强对集体土地承包权交易流转和抵押的相关法律和金融知识宣传，形成完整的县、乡、村一体的金融服务体系，信息由下至上汇总、汇报和反馈，指令由上至下统一传递，层层负责，为土地承包经营权抵押贷款的有序开展奠定良好的软环境。

3.5 建立县域风险补偿和缓释机制

设立土地承包经营权抵押贷款风险补偿基金或引入政策性农业担保公司，对银行机构贷款本息的实际损失进行风险分担。

同时，鼓励保险公司设计出台保证农户收益的政策保险产品，给予农户一定的保费补贴。当贷款面临风险时，由保险公司给予赔付，降低农户贷款风险，进一步提高银行机构对土地承包经营权抵押贷款参与积极性。

3.6 构建良好的农村金融环境

政府应成立土地承包经营权抵押贷款工作领导小组，将土地承包经营权抵押贷款不良率和风险处置工作与农村信用体系建设中的“信用户、信用村、信用乡”评定工作相挂钩，将其列入成员部门和乡镇的年终考核。司法部门要加强合作，县法院可在乡镇设立处置土地承包经营权抵押产生的不良贷款派驻法庭，提高司法处置效率，加强对失信群体的联合惩戒，维护良好的农村金融生态环境。