“双循环”发展战略背景下粮食安全问题与对策

2022-02-14□张敏

山西农经 2022年21期

□张敏

（府谷县粮食和物资收储中心，陕西榆林 719499）

我国是农业大国，粮食安全是实现社会稳定的重要保障。随着新冠肺炎疫情的扩散，世界范围内的粮食生产和贸易平衡被打破，国际粮食安全风险增大。粮食安全问题关系到一个国家的长期稳定发展，是严峻的安全问题。

1 “双循环”背景下我国粮食安全的新内涵

粮食安全的概念由世界粮食和农业组织提出，要确保每个人都能得到足够的粮食，维持生活和健康。随着社会经济的发展，粮食安全的内涵不断改变。21 世纪以来，随着经济和社会发展速度越来越快，人们的生活质量逐步提高，对粮食的要求由原来的“吃得饱”转变为“吃得好”。

粮食安全的新内涵主要表现在两个方面，即供应水平和需求层次。供应水平是保证产量和品质，需求层次是保证需求多样化、层次化和品质化。在“双循环”背景下，我国粮食安全应注重发挥国内主体的作用，确保粮食供应安全，加强国际间的协作和联系，使农产品进口来源、渠道、结构多样化。

2 “双循环”背景下实现粮食安全面临的挑战

2.1 粮食安全外循环受阻

我国粮食进出口综合统计数据显示，粮食进口总体上呈增长态势，但近年来有所下降。我国粮食产量增长不平稳，与世界先进地区粮食产量的差距较大。粮食作物出口一直保持在低位，进口额在进出口总额中所占比重偏高，国际间的进出口比例失调。我国的粮食进口量远超粮食出口量。因此，大量的进口商品给我国的食品安全带来巨大的危机，原因是食品价格不稳定，粮食价格存在各种潜在风险。

近年来，我国粮食价格一直处于低谷状态，加之对进口粮食征收的关税低，导致国内外粮食价格出现逆向。国内粮食企业为了追求利益最大化而大量进口，造成粮食流通受到极大的阻碍。在进口粮食中，大豆、小麦以及玉米是主要的进口品种。我国大豆供应主要依靠进口，进口总量为8 800 万t，占全球总进口额的58.4%。

由于贸易保护主义不断扩展、新冠肺炎疫情持续扩散，粮食出口国对粮食的进出口实行了严格管制，严重影响了我国食品进口安全。粮食价格有所改变，对全球粮食的供应造成严重影响，从而对粮食的流通和贸易产生巨大影响。

从粮食安全角度出发，尽管调整粮食进口政策，加大与其他国家出口战略的协作力度，但由于国内粮食资源高度集中化、单一化，使得我国粮食安全面临着挑战[1]。

2.2 粮食安全内外循环不衔接

为确保我国食品安全健康发展，就需要在循环中发挥作用。现阶段，在我国粮食循环过程中存在着诸多问题。国家收购、储存、销售等是一个复杂的过程。国家储备粮食处于高位是新时期粮食安全发展的重点。

当前，我国粮食生产模式已由“南粮北运”转向“北粮南运”，这对保障国家粮食安全具有重大意义。一旦发生自然灾害，粮食安全将是应对灾害的重要因素之一。

粮食运输基础设施落后是粮食流通中的“拦路石”，严重影响了国家的粮食安全。粮食的流通环节损失大，生产效率较低，导致粮食的最终价格上涨。我国的粮食运输以包装运输为主，包装物料的散装、污染等问题较为突出。

从国内外粮食流通的关联度来看，国内外两个市场的流通量不大，国际间的互惠作用不明显。主要表现为世界范围内的粮食贸易和流通系统由国际公司主导，而世界范围内的粮食贸易和流通系统是影响我国粮食供应的重要因素。我国粮食企业数量少，国际竞争力弱，实施全球粮食业务战略水平低，缺乏竞争力，难以保障粮食供给，严重影响了粮食安全。

2.3 粮食安全内外循环不协调

当前，人们对粮食的要求越来越高。在供给方面，粮食生产稳定增长，储备充足，主要粮食作物的自给率高，基本能满足国内需求。但粮食供给总量大，粮食存量大，粮食结构性过剩的特点明显。在需求方面，尽管粮食生产稳定，但由于人口持续增加，人均粮食消费量随之增加。

2.4 粮食结构性矛盾突出

粮食生产、供应是一项系统工程，各系统之间均有结构性矛盾。

从粮食的品种结构来看，我国各主要粮食作物的产量和需求不平衡。在满足市场需求的情况下，小麦生产出现了小幅顺差，但需要大量进口优质小麦。我国大豆出口依赖程度偏高，供需差距较大。

从我国粮食生产和销售的地域分布来看，我国粮食生产和销售地区的不均衡问题日益突出。在全国范围内，粮食富余的省份出现了减产迹象，需求基本均衡的省份粮食自给率不断下降，导致主产区难以承担产量压力。

从粮食质量上来看，我国粮食产量一直处于矛盾状态，对生态和环境造成了潜在威胁。

整体来看，我国粮食结构矛盾比较突出，短期内很难根除，粮食产量、质量不能同步提高，存在食品质量安全风险。

3 “双循环”背景下粮食安全形势的新变化

粮食安全是人口大国的基本保障，也是国家稳定发展的根本。当前，粮食安全面临着严峻的问题。随着世界粮食市场不断发展，我国粮食安全形势出现了新的变化。

3.1 粮食安全的关键在于数量的保障

近年来，我国粮食产量持续增长，粮食安全问题得到解决。但在“双循环”背景下，粮食安全保障面临严峻的挑战。相关人员要更好地认识到灾害期间粮食安全的问题。

3.2 对粮食质量与安全提出新要求

在粮食安全保障下，人们的生活水平不断提高，对粮食质量的需求持续增大，但国内的谷物无法满足市场需求。例如，我国有大量的稻米，但高品质稻米却十分匮乏，因此多从国外采购稻米。粮食质量安全问题会持续很长一段时间。进口的国外高质量粮食数量有限，会影响国内市场。如果遭遇传染病等社会灾难和不稳定因素，或某些国家对世界粮食交易进行人为操控，将难以保障粮食安全。“双循环”背景下的粮食保障应重视内循环的安全[2]。

3.3 结构安全是一个新的因素

粮食是由水稻、小麦、马铃薯、玉米、豆类等组成的综合而又复杂的概念。尽管可以用多种粮食代替，但人们的喜好不同，不同地区有不同的传统饮食习惯。虽然每日粮食量足以供人类使用，但会依赖于国际流通体系，导致结构不协调，外部流通不能得到有效保障。

当前我国粮食供给较为稳定，但每年均需从国外进口大豆，当国外大豆供应不足时，很多豆类产品就会受到影响，例如植物油、豆饼、豆腐干等。

3.4 粮食贸易的安全问题日益突出

长期以来，我国在世界粮食市场上的发展被各种因素困扰，严重制约了粮食贸易和对外开放。同时，国际粮食贸易面临着倾销和限制出口的危机。受新冠肺炎疫情影响，一些国家在粮食安全问题上采取严格的措施，以保障国内粮食安全，在全球粮食市场上引起了小规模恐慌。此外，在国际贸易的大趋势下，由紧急状况引发的粮食流通和运输问题会造成粮食安全危机[3]。

4 “双循环”发展战略背景下解决粮食安全问题的对策

4.1 农业合作国际化

目前，我国粮食品种结构有待进一步调整，主要粮源出现了需求不平衡的情况。这就要求从全球与开放的国家粮食保障视角，借助国际农业的合作，优化我国粮食进出口结构。一是要对中美关系的发展进行全面了解与评估。在我国整体实力不断增强的背景下，美国采取紧缩、防备甚至压制策略，对我国粮食保障产生不利影响。相关人员要在保持基本思想不变的基础上，确保利益与国际贸易正常，实现进口和出口的多元化，确保粮食安全。二是要加强农业的国际合作，从国家战略角度加强农业投资合作，构建全球农产品供给网络。

4.2 畅通粮食安全生产循环

在加强粮食安全生产能力的同时，坚持3 项粮食安全战略，即藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民。一是坚持耕地粮食，藏粮于地。保护耕地、严格控制耕地是保障我国粮食生产的关键。二是在全国范围内深入实施藏粮于技战略。现代农业技术在我国粮食生产中的地位日益突出，必须不断加强科技创新，充分利用现代农业技术对粮食生产的支持作用，提高我国粮食产量。三是大力培养新型专业农民，藏粮于民。当前，我国粮食生产逐渐规模化、高效化，对粮食生产主体的素质和能力提出了更高的要求。

4.3 畅通粮食安全消费循环

实现粮食安全的国内大循环，必须挖掘相关潜能。当前，我国粮食供求关系较为紧张，粮食供应体制改革的关键在于确保粮食的高品质供给，保障粮食产品安全。

必须深化粮食供应结构改革，推动粮食供求的协调发展。进一步优化粮食生产结构，在保证我国主要粮食作物生产和国内粮食安全的前提下，大力发展高质量粮食，努力调整和优化区域粮食结构，增加优质粮食的比重。

提高粮食质量和安全的整体水平，以优质农业为基础，实行粮食标准化发展战略，以优质为导向，提高我国绿色粮食认证的权威性和影响力，建立健全粮食流通体系，促进优质粮食“走出去”[4]。

4.4 提高粮食单产水平

提高粮食产量是保障我国粮食安全生产总量的重要途径。当前，我国主要粮食作物的单产水平较低，为此，必须采用技术手段确保我国粮食安全。要加速高水平农业水利建设，对中、低等级耕地进行连续改造。我国中低产田规模大，农业基础设施水平较低，已建的高标准农田较为陈旧，所以必须改善耕地的品质以提高生产力。

我国应借鉴国外的先进经验，实行轮作休耕制度，增加土地的营养成分，实现粮食安全从“藏粮于仓”转为“藏粮于地”。要加快发展我国粮食种业，加大种苗生产力度，加强人才、技术、资金投入，研制优质的粮食品种，提高粮食单产水平。

4.5 做好粮食领域国际国内双循环

加强农业国际国内双循环建设，建立国家级、省级的农业投资平台，促进农业与其他行业合作。加强对农业的金融支持，推动农业经济发展。加大对国际国内双循环农业的投资力度，落实农业跨国管理。

此外，要加强与其他国家的合作，为本国人民提供经济实惠的粮食和农产品。农业国际国内双循环是我国农产品“走出去”的主要途径，需通过对国外农业的投资满足本国的粮食需求[5-6]。

4.6 加强种业创新能力，提升企业市场竞争力

高质量发展是国家粮食安全的重要保证，要进一步明确我国农业的发展方向，健全种业市场监管制度，优化粮食种子产业发展环境。粮食作物遗传的保护与利用关系到我国粮食和农业安全，要建立育种者、科研人员、商业开发者、农民等多元主体权利与利益平衡的保护模式。建立资源共享平台与资源库，完善鉴定、登记流程，实现对我国优质粮食资源的保护与合理利用[7-8]。

政府要鼓励公司并购，提高公司的核心能力。鼓励国内大型粮食企业走出国门，在海外建立粮食生产加工基地，积极参与国际竞争。要进一步改善我国金融市场环境，充分利用农发行金融、政策性金融等优势，为我国企业发展提供强大的融资支撑。发挥全球加工、粮源、贸易、物流、销售等综合作用，不断扩大公司规模，逐渐发展为具有国际竞争力和影响力的粮商集团。

同时，挖掘市场的竞争优势，并将其与信息技术相结合，培育出具有特色、小众、优质的粮食作物新品种。增强和巩固新品种的研究能力，提高国内粮食品牌的知名度，降低我国对世界粮食的依赖性，加快国内和国际双循环发展[9-10]。

4.7 完善惠农政策，提高农民种粮积极性

受粮价的限制，粮食生产效益不高，致使部分农户对粮食生产的积极性不高。要增加对农业的补助，使农民真正受益。调整粮食价格，注重市场调控，建立粮食收购的多元化机制，以粮食收购价格和期货价格为导向，以粮食价格带动农户种植粮食。进一步深化农业产业结构调整，突出政策导向，促进农产品结构调整，推动农产品高质量发展。因地制宜，根据当地实际情况制定农业补偿与保障制度[11]。