城市建设过程中耕地保护思路探索<br/>——以深圳市坪山区为例

城市建设过程中耕地保护思路探索
——以深圳市坪山区为例

2022-02-14罗超英深圳市坪山规划和自然资源研究中心广东深圳518118

中国房地产业 2022年35期

文／罗超英深圳市坪山规划和自然资源研究中心广东深圳 518118

引言：

耕地是人类赖以生存的基本资源和条件。进入21 世纪，我国人口不断增多，人民生活水平不断提高，而人均耕地面积和数量逐渐减少，保持农业可持续发展，首先要确保耕地的数量和质量。我国作为人口大国，耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，保护耕地为我国粮食安全、社会稳定、经济安全奠定了坚实的基础。因此，“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是一直以来是我国必须长期坚守的一项基本国策。

深圳作为高密度、现代化都市，人多地少，资源紧约束，约在2012 年以来就进入了土地资源瓶颈期。深圳的耕地虽然仅占全市总用地的1%，但耕地与城市规划建设用地重叠交叉的现象比较普遍，如何在经济的高速发展中，同时作为粤港澳大湾区和先行示范区，如何走出一条使耕地“在保护中用、在利用中发展”的新路径，值得深思和探讨。

1、耕地保护相关制度

为了守住18 亿亩耕地红线的底线要求,我国长期以来已经形成了一系列强有力的制度和手段保障,包括法律、行政、经济手段等多管齐下，并在有力地继续向前推进。同时深圳在严守国家、省、部委等有关法律法规和要求下，也形成了自己的一些手段。

1.1 法制制度持续完善

我国最严格的耕地保护制度真正得以确立,以1999年1 月1 日起实施的新修订的《土地管理法》为标志,从保障建设用地供应为主转到切实保护耕地为主;从分级限额审批制度转到用途管制制度,则成为这部法律的最为显著的特征。新修订的《土地管理法》加强了对耕地的保护和建设用地的控制。各级政府编制土地利用总体规划,实行土地用途管制,严格控制农用地转为建设用地的总量和速度,对耕地实行特殊保护。同时,将土地审批权上收至中央及省级政府,进一步加大了农用地转用的审查和监管力度,优化项目选址和工程设计,严格用地标准,尽量少占或不占耕地。《基本农田保护条例》与其同步实施,建立了较为完善的基本农田保护制度体系,划定基本农田,落实到地块和农户,对于稳定基本农田数量和质量起到了重要的保障作用。

耕地保护的重要核心在于保护。《土地管理法》的重要核心是耕地保护。通过土地用途管制、耕地占补平衡制度、基本农田保护制度等落实世界上最严格的保护耕地制度。《土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”

1.2 行政管理措施积极跟进

2005 年,国务院办公厅印发的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》明确要求,各省(区、市)人民政府应对规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责,省长(主席、市长)为第一责任人。2006 年,国家土地督察制度开始全面实施,有效地督促了地方政府耕地保护目标责任制度的落实。2008 年,经国务院同意,国土资源部会同农业部、国家统计局组织开展了2007 年度省级政府耕地保护责任目标履行情况检查工作,多部门共同督促,形成耕地保护的共同责任机制。

《深圳市人民政府关于加强耕地和基本农田保护工作的意见》（深府[2007]267 号）要求市政府同区政府签订耕地保护责任书，明确区政府在耕地保有量、基本农田保护面积、年度新增建设用地和违法案件查处等方面的责任和考核目标，定期开展检查考核工作。

1.3 建立健全占用耕地的经济补偿机制

10 年来,我国征地补偿标准普遍提高了20%-30%,同时将被征地农民纳入社会保障体系,将耕地占用税税额标准在原有基础上提高约4 倍,将城镇土地使用税每平方米税额在原规定的基础上提高2 倍,外商投资企业和外国企业也一并纳入城镇土地使用税的征税范围。从2007 年开始,新增建设用地有偿使用费征收标准在原有基础上又提高了1 倍,并将未利用地和违规违法实际发生用地纳入实际新增建设用地范围。这一系列举措,提高了占用耕地的门槛。此外，《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16 号）对耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务也做出了规范。深圳长期以来通过在资源丰富地区进行调剂以实现建设占用，但随着指标的消耗殆尽，需要逐步在本市内部进行占补平衡。

1.4 加强动态监管,严格土地执法

利用现代信息技术和遥感监测技术,对建设用地“批、供、用、补、查”实施全程动态监管。深圳市建立了基本农田保护检查制度。市规划国土部门要通过土地利用现状调查和卫星遥感监测等手段，会同农业部门定期对全市基本农田保护情况进行检查，并向市政府报告基本农田保护情况。各区政府要结合本地基本农田保护责任目标要求，相应建立以基本农田保护责任人和执法监查员为主体的监查网络，对基本农田进行监管巡查，禁止建设项目占用基本农田。对普通耕地建立了耕地占补平衡制度，加强各类建设占用耕地的规范管理，占用耕地必须与补充耕地挂钩，对符合土地利用总体规划和年度计划的重点建设项目确须占用耕地的，须落实耕地占补平衡后方可批准用地。市规划国土部门会同农业部门及辖区政府做好土地开发整理补充耕地项目的选址、实施和检查验收。

2、深圳保护耕地的现实必要性

耕地和基本农田保护工作是土地调控和责任目标考核的核心，也是国家土地督察的重点。耕地是关系到国家粮食安全、人生民计的大事，虽然深圳是城市化高度成熟的地区，辖区内也全部取消了农民，农业比重相当低，但是作为人口大市，农田和粮食安全同样有战略意义，同时由于深圳的土地资源尤为紧张，深圳市对农业发展提出了更高、更新要求：即，要基本实现农业现代化，打造现代农业产业集群，形成功能多样、保障有力、高效生态、产业融合、开放共享的都市现代农业发展新格局：基本农田全部成为“美丽田园”，实现集约化、规模化、智能化生产；实施农业品牌战略，培育一批市场信誉度高、影响力大的农产品区域公用品牌、企业品牌和产品品牌。

3、坪山区耕地保护与利用现状

坪山区位于广东省深圳市东北部，北靠龙岗区，南连大鹏新区，东邻惠州市惠阳区，西接盐田区，总面积166km2。坪山耕地面积占全市第四，现状耕地除了基本农田集中布局在坪山区中部连贯南北的高压走廊下、西南角的碧岭生态园，其他的普通耕地基本上呈点状分布，较为分散。成片的基本农田、耕地与周边的山水湖草资源交错分布，资源禀赋条件较好，但是由于经营管理方式低端、未统一谋划布局等原因，并未将本底优势充分发挥出来。

3.1 耕地保护责任用地以现状调查为准，未作提前规划

当前，坪山耕地保护责任用地范围是以现状调查为基础形成的图斑，并未提前做布局规划，有些现状耕地是2006-2007年间坪山区成片补充耕地集中整治而成的（后来大部分划定为基本农田），有一些主要是自发形成的，基本农田较为连片，但普通耕地却较为分散。

目前的耕地与规划冲突呈现了这么一个特点，即基本农田基本上与现行规划未重叠，但普通耕地与现行规划重叠现象突出，主要原因在于：根据一直以来的基本农田管理办法，除了国家级能源、水利项目、省级线性工程可以占用基本农田（需进行补划同等规模与质量）外，其他一般性质的建设项目基本上都需要避让基本农田；而普通耕地由于缺乏事前、预先的规划，或者在划定时未与现行规划进行复核，导致目前的普通耕地与现行的城市规划重叠冲突严重，与重大建设项目冲突达30 余个，与规划建设用地重叠将近达到2535 亩的规模。根据目前的耕地保护政策，建设项目占用耕地需实施占补平衡，一方面，如此大面积的重叠将导致耕地占补频繁，对农业稳定化、长期经营造成较大负面影响和较大挑战，另一方面，占补平衡手续繁杂、时限长，对建设项目的加快实施、城市规划的实现事实上也造成一定阻碍。

3.2 现状耕地零散分布，增加管理成本

耕地布局零散，遍布全区6 个街道，1 亩以下图斑面积占27%，割裂城市面貌；耕地零散布局进一步导致耕地管理困难。除了占现状耕地约60%的集中程度稍高的基本农田成片分布在三大区域，如龙田北松子坑水库旁、中东部高压走廊、西边碧岭生态科技园，其他占比40%的耕地基本上为零散分布的普通耕地，遍布在全区各个街道。零散分布的普通耕地不便于高标准农田设施建设，不便于进行现代化管理和投入，事实上，农户从来都是以收益大小来决定投入成本的，小规模化的种植如若不带来较大收益，同理也不会投入大量成本。同时，由于现阶段普通耕地不如基本农田管理严格（事实上目前有关耕地的管理措施和制度、管理单位并不明朗），导致普通耕地容易出现非耕化现象，对我区的耕地管理工作事实上造成了较大负担和压力。

3.3 管理方式落后，影响整体长远发展

我区目前虽然与7 个农业管理单位签订了基本农田租赁管理合同，但这些农业管理单位将农田租赁给了大大小小约700 多个农户。分散的小农经济对农业现代化的发展产生了严重阻碍，原因在于：由于是小农户，资金实力极为有限，同时受发展前景和视角的限制，对高标准农田设施的配套投入也有限，目前基本农田均以菜地为主，小农户通常在农田上挖掘了大大小小的坑塘，在农田旁粗略地建造了相关生活附属设施，即可解决取用水、储存农作物等问题，脏乱差、破坏耕作层、硬底化的现象较为普遍，一方面复垦难度大，大规模小农户的违规行为增加了管理成本，另一方面要改变目前现代化农业投入低、产值低的现状，势必要重新引入资金实力雄厚的、有经验的农田管理公司来统一运营，但如此大规模农户的清租，未来可能会带来一些社会问题，也增加了农田管理公司或政府的资金负担压力，因此目前的低端管理模式已对现代化农业的发展造成了较大阻力，影响农业的整体长远发展。

3.4 未与周边协调发展，割裂城市面貌

不管是成片布局的基本农田，还是零散分布的普通耕地，与周边的生态环境包括山、水、林、田、湖、草等资源都未进行过系统的规划与布局，各生态要素之间的通道、入口未配置，各生态要素直接未进行过有效衔接，导致各生态要素之间割裂、不通达，一方面浪费了耕地与周边得天独厚的资源禀赋条件，另一方面这些资源并未形成优良的休闲资源有效服务周边甚至辖区人群，反而影响了城市形象，割裂了城市面貌。

从以上现状条件来看，为保障农业的长期稳定运营，使耕地与其周边的生态资源有序衔接、协调发展，有效提高耕地的土地使用效率，应统一谋划，改变目前的耕地零散分布、低效率管理现状。

4、创新思路与主要做法

在坪山快速发展和高标准城市建设背景和需求下，为解决耕地保护利用与规划建设之间日益严重的冲突，坪山需加快进行耕地的规划优化及落实，将分布在城市建成区中散落的零碎耕地“化零为整”，主动与城市发展规划、计划建设项目等充分对接，在保障耕地保护责任的前提下，通过预判及实施未来五年甚至十年的耕地占补计划，形成稳定的耕地空间，发展现代化农业，提高农业发展质量，同时释放出与城市规划交叉重叠的建设用地空间、零碎不规整的不易利用耕地图斑。在优化调整的基础上，通过串联周边生态要素，将耕地与周边的生态要素作为整体统筹规划、利用、发展，创新耕地的保护利用模式，真正实现“在保护中利用，在利用中发展”的美好蓝图。

4.1 优化整合、提前布局

借助市区在编制国土空间（分区）规划契机，科学地优化、统筹耕地布局。以国土空间规划编制为契机，在政策允许范围内，将原有分散布局、难以规模化布局灌溉设施、与未来5 年甚至10 年之内与城市规划冲突重叠的零碎耕地剔除，在基本农田周边重新开垦高标准的农田予以补充、划入，一方面对原有的碎片化耕地进行了优化整合，另一方面在基本农田周边也划入了数量不减少、质量有提高的成片耕地，使得原有本已成片布局的基本农田规模具备了再进一步连片布局的可能性。

4.2 充分联动周边禀赋资源

除了在原有的基本农田周边对耕地进行优化布局外，还应充分联动周边资源禀赋条件，复合发展农业、科研、生态、休闲产业。在基本农田周边提前规划农业配套建设用地，进行大规模布局灌溉设施投入，加大投资发展现代化农业；预留农科研究、科普展馆、冷链物流等都市田园建设用地，打造产学研基地、育种实验田、田园绿道等复合利用区域；此外，串联基本农田本身的“田”及周边的山、水、林、湖、草等生态旅游要素后，发展生态、休闲产业。实现农田与周边区域的互通互达，打破原有的割裂界限。

4.3 引入现代化运营管理模式

改变、摒除现有的小农经济业态，打造高端专业化农业开发模式。加大资金投入，全区一盘棋，清退现有不符合要求的农业经营主体，收回基本农田承租权，改变过去传统的小农经济生产模式，大规模引入专业化农业开发团队，搭建政企深度合作平台，由其整合基本农田与周边的耕地、林地、湖水、山体等多方要素，建设集现代科技农业、农田景观、农耕深度体验等为一体的现代农业观光公园，有效发挥农业空间的景观价值、生态价值、旅游价值等，在充分保障基本农田的粮食安全基础上，满足市民旅游休闲需求，提升农田的土地价值。