城市片区综合开发投融资模式研究

2022-02-14黄艳香广东省国际工程咨询有限公司广东广州510060

中国房地产业 2022年35期

文／黄艳香广东省国际工程咨询有限公司广东广州 510060

引言：

城市运行发展中，片区开发作为常见社会经济现象，是国家或地区吸引外部因素促进自身发展所形成的特殊性、灵活性经济政策。但实际开展城市片区综合开发时，受投资金额大、施工周期长等特点，项目管理与投资方案经常存在不合理问题，以至于影响城市片区综合开发与利用效果。因此，围绕城市片区综合开发投融资模式进行总体规划与可行性策略建设，对于满足城市稳步持续发展需求，强化片区资源整合价值尤为关键。

1、概念简析

1.1 片区开发内容

在片区开发时，主要通过区域系统规划编制内容，利用区域运营管理、投融资管理、区域招商等内容形成项目开发机制。从投融资建设角度来看，片区开发内容包括土地整理、基础设施与配套公共服务设施建设等，适用于城建改造、扶贫开发、新城建设、旅游资源开发、综合体与经济开发区等几个类型。

1.2 片区综合开发概念

城市片区综合开发，又叫区域综合开发或城镇综合开发，由于片区综合开发研究起步较晚，在我国现行法规政策中未有统一明确定义，一般理解为符合国家地方规定基础上，对一定规模或成片区域的系统性改造、投资、建设、运营与维护操作，具体表现为片区概念规划、城市设计、土地一级整理、基建公服建设、产业策划、招商引资、运营管理等内容，比较常见形式有旧城改造、工业园区、产业新城、旅游特色小镇等几种。

1.3 片区综合开发模式

目前，城市建设开发过程中，受开发主体差异，城市片区开发模式可以分为以下四种，具体分析如下：

（1）政府独资。主要以政府为主体，通过国有独资开发公司主导片区综合开发，不仅可以实现对综合开发进度进行有效控制，也可以有效避免政府效益损失。但实际应用时，政府财政压力与政府负债率会进一步增加。

（2）合资型。通过政府引入外部资金，并与政府授权国有企业合资成立开发公司，以合资企业名义开发全新投资项目，后续开发收益按照事先约定比例进行利益分成。

（3）外包型。这一综合开发模式，主要是指政府把区域开发项目交给第三方负责，并在土地资源配置、区域开发中给予其一定补偿，以此缓解政府资金压力，比较常见的是金科集团模式，金科集团利用自有资金投入片区开发建设，在为地方政府带来增量税收、人口流入与产业聚集的同时，增加地方政府土地拍卖收入，而地方政府则利用增收财政收入支付金科集团初始投入。

（4）混合型。这一开发模式与外包型模式类似，但实际运行时，政府只把部分项目交给第三方负责，重大项目仍由政府部门控制，而这些重大项目政府则利用政府独资、合资与外包相混合的方式运行，不仅能有效缓解政府财政压力，还可以强化政府对区域开发项目的控制掌握能力。

1.4 片区开发投融资方式

目前，城市片区综合开发时，投融资一般有以下几个模式：

（1）PPP 融资。通过政府与选定社会资本签订PPP 合作协议，按照出资比例组建专门项目公司，项目公司负责提供片区综合开发建设运营一体化服务方案，同时，社会资本与金融机构可以通过直接为PPP 项目提供资金的方式，以此获取片区综合开发资金收益。

（2）地方政府专项债券。针对片区开发前期公益性基础设施建设，策划包装成地方政府专项债券项目，由政府性基金或项目专项收入用于还本付息资金来源。

（3）政策性银行综合授信贷款。围绕国开行、农发行等政策性银行为主体，针对片区开发基础设施、基础产业或支柱产业项目建设提供支持，政策性银行项目贷款不仅满足片区开发投资规模大、建设周期长、风险集中、社会性与公益性需求，并且还能有效缓解片区开发政府财政资金压力大问题。

（4）债券发行。在满足发行条件基础上，通过在交易商协会注册发行项目收益票据的方式，利用银行间交易市场发行可续票据、中期票据、短期融资债券等债券进行融资，或由经国家发改委核准发行企业债，以此获得片区开发资金。

（5）资产证券。围绕特定基础资产、资产组合所产生现金流作为偿付支持，结合结构化信用提级，在此基础上发行资产支持证券，以此获取片区开发资金，实现片区综合开发融资需求。

2、目前城市片区综合开发投融资面临实际问题

2.1 内容、权利界定不明确

城市片区综合开发投融资项目管理过程中，政府部门只对片区发展理念与目标进行分析，对项目具体规划与项目执行分析不够，在部分项目实际执行过程中存在资金资源不足问题，以至于影响项目管理效果。并且，项目实际执行过程中，项目运营服务责任划分不清晰，在后续运营中存在权责划分困难，不仅降低城市片区开发投融资项目管理效果，还会影响整体开发进度与质量。

2.2 合作供应商经验不足

城市片区综合开发投融资执行过程中，部分合作供应商存在轻视营运的问题，部分项目产业导入与发展停留于表面，项目引导优势发挥不明显，严重限制城市片区综合开发投融资项目管理。并且，项目执行建设过程中，政府自身职责发挥不完善，整体审核、协调与资本运营不符合现代化可持续发展需求，不仅无法满足城市片区经济效益，也会影响到整体管理体系实际运行，以至于出现综合开发投融项目进度受阻问题。

2.3 项目手续资料不齐全

城市片区综合开发的规模比较大，土地指标有限，在项目开发建设前期阶段存在用地、规划等手续办理不及时的问题，很容易引发先建后批的违章建筑问题。并且，片区综合开发投融资还要经过资金强监管，如果存在融资提款手续不齐全问题，也会影融资开发进度，最终导致城市片区综合开发效率与效果大打折扣。

2.4 经营性收益与投资支出不对等

在城市片区综合开发过程中，道路、公园、学校、医院、社区服务中心等公益性或准经营性投资占比较大，经营性项目收入比较少，加上建成后仍需大量资金投入运行维护，经营性收益与投资支出不对等问题，也会影响城市片区综合开发通投融资的进度和效果。

3、城市片区综合开发投融资策略

3.1 整体框架设计

在城市片区开发融投资策略分析时，完整的框架设计，不仅可以规范城市片区综合开发投融资行为，并且还可以为项目管理与执行提供规范和参考，对于强化片区综合开发投融资效果尤为关键。所以，实际进行策略分析时，可以先从整体框架设计入手，以此为后续城市片区投融资实施奠定基础。实际设计时，首先要对城市片区综合开发定位进行分析，通过基于区域运行特点，构建综合性开发方案，结合投融资项目规划中对城市片区的全方位了解，以此形成科学比例设计优化，不仅可以为准确的财务分析提供基础，也是后续项目建设执行管理的重要数据支撑。

其次，是要对投融资指导策略进行细化，以此为片区综合开发投融资提供指导和参考。实际细化时，需要结合城市片区开发特点，对开发机制与开发模式进行细化，开发机制细化时，主要通过明确滚动开发机制的方式，对城市实际运行发展情况进行了解分析，在确定开发项目基础上，对项目开发顺序进行明确制定，合理制定可以参考资金投入量级，从最小投资入手，结合滚动项目建设机制与有效资料整理，从而给项目建设运维管理提供支撑。而开发模式细化方面，通过联动开发模式，对城市片区项目建设中各项资源进行整合，结合片区特点与特色化项目，完善联动方案，以此为城市片区经济运行和产业发展提供保障。与此同时，还要对项目流程进行规划编制，围绕城市片区开发项目分析与投资项目规划，细化项目开发工作准备，结合市场需求、价格数据与投融资渠道分析，对开发投融资总体目标、项目执行流程进行细化完善，从而避免后续开发建设出现后劲不足的问题[1]。

最后，是对城市片区综合开发投融资后的运作模式进行明确，基于城市片区发展模式，在降低投融资风险的同时，强化投融资整体效率，如围绕项目需求构建合适的运作模式，在确保各项目有政府前期支持基础上，推动城市片区综合开发投融资各项工作有序运行。

3.2 投融资规划方案规划设计

城市片区综合开发投融资实践时，投融资规划方案的明确，不仅可以保证投融资有效性，也是城市片区综合开发的基础和前提。因此，对城市片区综合开发投融资策略进行分析时，还需要对投融资规划方案进行规划与明确。实际明确时，首先，要对投融资边界进行划分，依托城市建设与后续发展特点，对城市片区总体开发中的分工与边界进行明确，包括开发项目的类型、内容与投资主体等，结合政府部门引导作用发挥，构建科学完善投融资模式[2]。同时，当资源补偿与资金补偿时，需要对直接资金投入进行控制，尽量减少资金投入数额，从而强化城市片区综合开发投融资有效性。

其次，是要强化地方财政的科学评估，在评估时，基于项目实际特点，以及地方财政实际承受能力与城市片区实际情况评估，在满足资源使用需求的同时，增强项目投融资环节有效性。实际评估时，可以通过委托第三方调查机构与自身统计相结合的方式，把第三方调查机构评估数据与自查数据比对，结合评估全过程资料审核存档，在避免评估方式狭隘或评估流于形式问题的同时，利用地方财政科学评估，为投融资有效性打下坚实基础。

最后，是要对投入产出项目进行全面分析，实际分析时，基于项目资源开发特点，通过突出市场化项目建设的方式，结合优惠性政策补偿政策颁布落实，以此对产业运行模式进行完善，在给企业创造良好公平市场环境的同时，促进投融资在城市片区综合开发中的基础作用。如以城市片区特色产业为基础，结合市场需求方案，对特色产业进行优化包装，同时建立地方特色产业发展支持政策，以此实现公平性市场环境打造。

3.3 细化土地资源开发机制

在城市片区综合开发过程中，土地资源是其核心开发方向，也是综合开发的重点内容，决定着城市片区综合开发的进度与质量。因此，对城市片区综合开发投融资策略进行分析时，可以从土地资源开发机制细化入手，在避免土地资源盲目开发破坏的同时，强化城市片区综合开发整体水平。实际细化时，首先，围绕城市片区综合开发投融资特点，对片区综合资源开发重点进行明确，把土地开发、房地产开发划为土地资源开发重点[3]。而土地资源开发机制细化时，需要事先对城市片区财政情况与资金循环使用状况进行评估分析，以此形成全面有效预期收益与税收融资报告，在确保土地资源实际使用效率的同时，给城市片区项目规划设计和执行建设提供有效支撑。

其次，由于城市片区综合开发的复杂性与系统性影响，片区资源综合开发利用过程中，会受到片区经济与实际发展状况影响，所以在城市片区综合开发方案制定时，要基于土地资源基础性作用，把土地资源作为城市片区资源综合开发重点，对城市片区土地资源进行整体规划基础上，明确土地资源开发思路与土地获取、供应计划综合分析，对土地让出条件、土地使用价值进行科学评估预测，以此确保城市片区综合开发过程中满足土地资源使用需求，强化城市片区土地资源价值高水平发挥。如城市片区综合开发投融资初期，对城市片区实有土地资源信息进行收集分析，包括土地资源规模、使用类型、产权归属等内容完成汇总，并通过平面图模式进行展示，以此为基础完成土地获取供应分析报告，以及后续土地开发思路与整体规划设计制定，充分结合城市片区资源产业现状，为片区后续产业发展提供基础的同时，避免出现土地资源盲目开发浪费的问题。

3.4 建立健全资金平衡处理方案

在城市片区综合开发投融资实践时，投融资管理资金平衡是重点内容，不仅可以确保项目开发各项工作合理规划，并且还可以满足城市片区投融资管理需求。但从城市片区综合开发投融资现状来看，部分项目规划设计时对资金平衡处理不够重视，存在资金平衡重点不明确、投资主体不清楚问题，甚至出现偏离城市片区综合开发项目特点倾向，严重影响城市片区综合开发投融资实践效果。因此，对城市片区综合开发投融资策略进行分析时，还可以从资金平衡处理入手，通过建立健全资金平衡处理方案的方式，在处理好资金平衡基础上，推动城市片区综合开发整体质量效果。实际构建时，首先，要把城市片区综合开发公益性项目作为资金平衡重点，对公益性项目开发中项目管理费杠杆进行明确，结合项目投入与产出资金平衡处理，从而在提高产业经济效益的同时，强化城市片区综合开发投融资吸引力。如针对片区综合开发中公益性项目，在项目管理费杠杆制定时，可以采取针对性、倾向性制定的方式，在处理好项目投入与产出资金平衡的同时，强化城市片区投融资吸引力。

其次，城市片区综合开发时，可以把文化体育场馆等准公益项目作为投融资主体，在确定资产投入、运营管理方案的同时，强化城市片区各项资源平衡处理，针对性解决经营性收益与投资支出不对等问题，推动城市片区综合开发整体效果。同时，针对城市片区综合开发投融资项目特点，对项目资金来源进行明确，在满足社会效益与社会效益需求的基础上，有效实现资金平衡处理与城市片区开发投融资管理需求。如开发初期，项目本身经营效益比较少，甚至处于没有收益的状态，金融机构融资比较困难，自有资金与政府装箱债资金又很难支撑，所以需要优选资本合作方，利用股权合作开发等社会资本为辅助，结合流动贷款对流动性进行补充，以此满足资金平衡处理需求的同时，避免对城市片区综合开发进度造成阻碍与影响。同时，项目开发投融资时，政府还要针对性制定税收优惠与财政补贴，在提供优厚政策的同时，推动参与企业发展壮大。

3.5 完善城市片区投融资规划措施

城市片区综合开发项目建设具有资金资源需求大、回报周期长的特点，在实际投融资时，必须要保证资金管理完善，才能确保城市片区综合开发进度与效果。所以，实际对城市片区综合开发投融资策略进行分析时，还可以从城市片区投融资规划措施完善入手，对项目投融资进行规划设计，并制定针对性保障机制，以此满足城市片区综合开发项目建设需求的同时，强化城市片区综合开发进度与效果。实际完善时，首先，是针对土地价格与基础设施成本价格矛盾问题，针对城市片区综合开发特点，把投融资管理作为重点内容，围绕政府主体意识，通过上级政府与政策支持内容明确，为项目经济运行逻辑提供保证的同时，有效强化城市片区综合开发后经济竞争效率。

其次，是围绕政府部门引导职能作用发挥，当城市片区建设与投融资平台建设管理时，要依托清晰投融资规划方案，对政府部门角色与社会力量角色进行明确划分，以此构建平等对话平台的同时，有效避免城市片区综合开发项目规划不合理问题。如在项目综合开发投融资初期，对政府部门与社会力量权责划分进行明确划分，依托投入比例明确需要承担责任与行使权力，并在投融资方案中进行明确展示，以此确保平等对话平台构建的同时，避免投融资项目规划不合理问题，强化城市片区产业核心竞争力。

最后，还要强化城市片区综合开发平衡机制建设，城市片区综合开发是一个测长久持续工程，不是一蹴而就的，需要政府与企业共同参与、紧密合作、利益共享的长期过程。所以，为确保城市片区综合开发进度与效果，在投融资时各利益主体要充分发挥自身主观能动性，在促进城市片区综合开发项目收入来源多元化的同时，确保城市片区综合开发稳定可持续发展。如片区收入来源规划时，要避免单一收入来源的问题，通过建立项目经营、特许经营权、土地与税收多元收入体系的方式，推动城市片区综合开发可持续运行。同时，通过“土地增值、商业反哺”“存量不动+增量分成”合作利益分享机制建立的方式，有效调动各利益主体主观能动性，在保证城市片区综合开发收入的同时，利用片区增值贡献与地方政府和片区开发运营商回报挂钩，在封闭运作模式下，避免政府兜底导致城市片区综合开发存在隐性债务的同时，强化城市片区综合开发整体社会效益与经济效益。