《关于跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》的法律意义

文:顾大松︱东南大学法学院副教授

这一协同立法，以解决即将开通的宁句线列车车厢内的执法主体、执法事项和执法尺度统一问题为重点，为轨道交通引领南京都市圈发展提供了有力的法治保障。

2021年10月，南京市人民代表大会常务委员会与镇江市人民代表大会常务委员会通过协同立法，分别通过了《关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》（以下简称：《决定》），并于11月26日经江苏省人大常委会批准施行。这一协同立法，以解决即将开通的宁句线列车车厢内的执法主体、执法事项和执法尺度统一问题为重点，为轨道交通引领南京都市圈发展提供了有力的法治保障。

《决定》在南京市人大、镇江市人大分别通过并公布后，引起了学界与实务界的高度关注。本人所在的研究机构——东南大学交通法治与发展研究中心联合东南大学交通强国战略研究中心，特别邀请了广州、北京、南京等地的交通与法律专家，于11月20日召开了主题为“区域一体化进程中的轨道交通规划与法律问题”的研讨会，重点围绕《决定》立法背景、重点、意义，未来跨市域运行的城市轨道交通的规划、建设、管理、运营以及相关立法、执法问题，进行了认真研讨。

结合本人参与专家论证会以及组织研讨会形成的认识，本文主要从以下三个方面谈谈《决定》的法律意义：

第一，《决定》提升了国内跨市域城市轨道交通立法的层级。在南京与镇江人大本次协同立法之前，广东省政府于2020年9月出台了《广东省城市轨道交通运营安全管理办法》，在该省政府规章中第一次涉及到跨市域运行城市轨道交通管理问题，特别在该办法第二十条中创设了“牵头市”制度，规定“跨地级以上市运营的城市轨道交通线路应当在可行性研究报告编制前，由有关地级以上市人民政府依法协商确定运营单位和牵头负责运营安全监督管理的地级以上市（称牵头市）；协商不一致的，报省人民政府决定。”南京与镇江人大的协同立法，则在地方性规层面重点规范了跨市域运行的城市交通交通执法主体、执法事项和执法尺度统一问题，立法效力层级比广东省政府规章更高，这是地方立法引领区域交通一体化的首创，也是南京市人大与镇江市人大深化区域法治建设的创新举措。

第二，通过法规授权方式积极发挥轨道交通经营单位的公共管理职能。《中华人民共和国行政处罚法》第十九条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《决定》第四条规定：“本市人民政府与跨市域轨道交通所在地设区市人民政府共同确定的轨道交通经营单位，根据本决定授权，行使轨道交通列车车厢内运营安全、设施容貌、环境卫生、乘车秩序等的相应管理权限，并在授权范围内实施行政处罚。”经两市人民政府共同确定的轨道交通经营单位的公共事务管理主体身份得到确定，不仅可依法规授权实施行政处罚，同时其行政法上的公共组织身份也得到确认，可根据轨道交通运营实际需要行使相关公共管理权限，从而更利于轨道交通公共秩序与安全的维护，更好地为乘客提供服务。

第三，明确了南京都市圈跨市域轨道交通城市人民政府联合协调机制的法定地位。《决定》第二条规定：“本市人民政府会同南京都市圈相关城市人民政府联合建立协调机制，研究解决跨市域轨道交通运营和执法管理中的重大问题，开展信息共享、执法协同、跨市域突发事件应急处置合作等工作，推动区域共同治理。”虽然《决定》确立的南京都市圈城市人民政府联合协调机制聚焦于跨市域轨道交通运营和执法管理中的重大问题，但这一法定机制的确立，也将有利于推进跨市域轨道交通规划、建设以及安全生产等重要问题的解决，通过体制机制的法定化，加快推进轨道上的南京都市圈建设。

未来将依托东南大学交通法治与发展研究中心、东南大学交通强国战略研究中心等科研单位，进一步开展跨市域轨道交通的交通与法律问题研究，积极参与相关协同立法进程，为法治引领的南京都市圈发展贡献力量。

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轨道交通协同立法 助推宁镇扬一体化——镇江南京两市人大常委会共同发布《关于跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》

12月15日，南京与镇江两市人大常委会共同举行《关于跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》颁布实施新闻发布会，就《决定》进行立法解读，共同回答记者的提问。

南京市人大法制委主任委员姚正陆介绍了协同立法的背景、过程，表示要以轨道交通协同立法为契机，关注和研究南京都市圈未来的立法动向，开展跨市域生态环境保护共同治理、民生福祉、流域生态保护等方面的立法调研，与兄弟城市协商确定立法项目，为南京都市圈更高质量一体化发展构筑良好的法治环境，提供有力的法治保障。

镇江市人大常委会法工委主任张蕾介绍了《决定》实施对镇江的意义，一是为推进宁镇扬一体化、镇江加速融入南京都市圈提供了有力的法治保障；二是将有力助推镇江特别是句容的经济社会发展；三是开展“小快灵”立法的生动实践。

句容市副市长徐飞接受记者采访时表示，句容市政府已制定《宁句城际轨道交通句容段管理办法》，明确了宁句城际轨道交通句容地铁保护的范围、职责和相应管理要求等。同时建立了地铁派出所和交通综合执法大队轨道保护中队 " 两支队伍 "，具体负责保护区内规划、在建、运营线路的巡查执法，以及地铁车站、车厢内文明执法及票务稽查管理等工作。

南京地铁集团公司副总经理蔡玉萍介绍了都市圈轨道交通规划情况，表示作为都市圈核心城市和建设运营牵头方，南京地铁将广泛开展普法宣传，坚持执法前移，倡导人文执法；将做好相关执法培训工作，传授专业技能，加强执法标准化建设和管理，促进全线执法标准一体化；将构建跨市域综合执法管理信息平台，实现统一调度、执法协同、应急联动以及信息共享，创新跨市域轨道交通协同治理体系；将在两市人大和司法部门的大力支持和指导下，建立跨市域执法网络化保障体系。蔡玉萍表示，南京地铁将全面推进《决定》的实施，落实普法责任制。一是扩大普法受众面，联合句容市相关单位，举办多样化多形式活动，让老百姓知晓文明乘车规定，使文明乘车成为乘客自觉行动。二是提高普法参与度，针对车厢内发生频率较高的不文明行为，组织公众互动体验活动，增进对地铁执法工作的理解与支持。三是借势媒体朋友圈，持续与融媒体、主流媒体合作，拓宽宣传渠道，讲好跨市域轨道上的普法故事。另一方面，南京地铁始终以服务乘客为宗旨，诚邀广大市民加入“共建共治共享”群，共同创造安全、舒心、愉快的出行环境。