高校财务治理体系和治理能力现代化研究

文/广东省外语艺术职业学院 董 宇

党的十八届三中全会提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更加明确“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的这个大背景下，高校的财务治理体系和治理能力现代化也必须紧跟时势，有所作为，搭建完善的高校财务治理体系。本文就是通过分析高校财务治理体系和治理能力存在的问题,研究和解决问题,形成完善的财务治理体系。

一、高校财务治理结构的问题

(一)高校的法人地位在财务治理方面难以彻底彰显

按照教育法的规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，这就明确了高校法人的地位，其作用就是高校拥有了民事权利和民事责任。而我国的高校绝大部分由国家设立，属于政府机构直接管辖的范围，学校的校长、书记一般由政府主管部门选派，代表管理学校，为社会培养人才。政府也通过各种手段对学校进行管理。因此，学校虽然是自主办学，有一定的自主性和独立性，但在物资采购、经费使用和资源配置等重要经济活动方面，还是会受到很多政府的规制，履行各种严格的程序，有时候影响效率和效果，难以发挥作用。

(二)高校的利益相关者共同治理乏力

高校的利益相关者既有内部的管理者、教师和学生，又有外部的政府、捐资的企业或校友，学生家长和社会公众等，他们都对财务治理享有各自的权利，但没有起到充分的作用。一是高校对“统一领导，分集管理”的理解和实施程度各异，对于集权和分权的关系把握不足，难以调动二级单位开展财务工作的积极性，二级单位没有充分发挥其经济活力。二是教师和学生对于学校财务治理的参与度不高，与学校的财务治理基本脱节，也不关心学校的财务状况，虽每年都有预决算的公开，但基本没有师生查看分析，大家都没有共同行使自己财务治理的权利的意识。三是捐资的企业和社会公众基本不关注学校的实际运营情况，没有充分发挥监督的作用。

(三)高校的治理体系不完善

高校执行的是“党委领导下的校长负责制”，但是财务治理决策的机构职权不够明晰，缺乏专业性。工作机构和职责的分配五花八门，比较随意，容易出现物资采购、资产管理和资金分配使用等职责划分不清，多头管理，相互推诿的现象。

二、高校财务治理能力的问题

(一)预算管理体制机制不够完善

目前来看，高校基本建立了预算编制体系，财政预算和学校校内预算也逐步趋同，慢慢解决了“两张皮”的问题，按照制度能够公开信息。但是，我们发现，预算管理不断优化的情形下，仍然存在一些深层次的问题需要我们关注，一是学校对资金支出的控制力弱，一些刚性支出无法削减，收支难以平衡；二是预算发布比较晚，从上一年7月开始编制财政预算，一直到当年3月才完成，之前一直处于无预算，按上年常规执行的状态；三是各部门单位对财务预算缺乏必要的了解，编制人员没有全程参与学校战略管理，财务最后的数据可能与实际不符合；四是项目评审招标的周期长，有时候当年度未能迅速完成，更别说支付额度。

(二)成本核算规则难以执行

2019年开始实行政府会计制度，其一个主要作用是采用权责发生制进行成本核算。在会计核算方面已经提取固定资产折旧费和无形资产摊销费等，但是由于成本核算需要精细化管理，基本没有实施各部门、各单位、各专业的成本全面核算，没有对各共有的费用进行归集和摊销，仅仅是按照制度进行会计分录计量。

(三)绩效管理只在形式，缺乏实质

政府一直致力于推动“绩效引领”，每年都要报送绩效目标，完成项目后还要报送绩效评价情况，对绩效管理的重视显而易见。但是，在实际的操作中，学校普遍存在应付的问题，绩效的目标与实际情况不吻合，绩效自评也是流于形式，未形成闭环管理。资金使用的执行没有围绕绩效来开展，没有通过绩效管理来提升财务治理能力。

(四)信息化建设未形成互联互通

高校对信息化建设越来越重视，都努力将财务系统纳入“智慧校园”的范畴，但是到目前为止，还是只有少部分学校能将财务系统与校内其他部门的信息系统实现互联互通，大部分学校还存在“信息孤岛”的问题，资产管理、科研管理、教务管理、后勤管理和财务管理未形成协同机制。

三、优化财务治理结构体系的措施

(一)形成财务治理理念

多年以来，财务管理的概念深入人心，但大家对财务治理的理念比较模糊，甚至不懂财务管理和财务治理的区别，因此，要促进财务治理现代化，形成财务治理的观念非常重要。学校从校领导到中层干部到普通管理人员，都需要转变思想观念，一是树立财务全局观，把握学校发展战略，让财务治理服务于学校大的纵横发展；二是树立绩效管理观念，克服应付的心理状态，将财务决策、执行和监督都围绕着绩效来开展；三是树立精细化管理思维，要用成本来衡量办学效果。

(二)优化财务治理组织结构

高校财务治理的组织结构，需要综合考虑内部的管理者、教师和学生，外部的政府、捐资的企业、学生家长和社会公众等，体现多元主体的治理过程，满足各利益相关者的综合诉求，最终保证决策、执行和监督的科学有效。

一是加强党委全面领导，把握全局，体现的是财务治理的决策权。学校是政府领导的事业单位，实行的是“党委领导下的校长负责制”，高校党委对财务全面领导，执行党和国家的方针政策，把握上级教育部门的整体战略规划，决定学校改革发展的重大经济事项，选好用好管理层，特别是财务部门负责人，建立财务决策和议事的规则，设立内控委员会、预算委员会、资产管理委员会等专业咨询机构，为学校的财经工作提供专业有效的意见和建议，提高财务决策的科学性和透明性。

二是落实校长负责制，合理配置资源，依法科学理财，体现的是财务治理的执行权。学校要形成“统一领导”和“分级管理”的管理体制，实现自上而下规范管理和自下而上积极反馈的财务运行流程。首先，充分发挥校长作为学校法人的重要作用，在党委领导下全面负责财务工作，拟订财务战略规划，组织实施重大经济事项，加强国有资产管理，建立强有力的财务机构和队伍。其次，充分发挥财务机构专业的财务管理职能，处理好财务日常工作，对外加强与财政、税务、审计和银行等的关系，对内善于联系学校其他业务处室，促进财经工作健康有序开展。最后，构建多层次的财经管理经济体系，确立各部门、单位的经济负责人，将财经工作的责任层层落实到二级单位，形成自上而下一级管好一级的模式，并建立经济责任办法，奖罚并举，对经济管理有效的部门单位进行奖励，对管理不善造成损失的部门单位进行惩罚。

三是建立教代会、纪委监察、审计乃至学生代表会等多元联动的监督体系，发挥利益相关者的监督作用，防范财经风险，保护国有资产安全完整，体现的是财务治理的监督权。首先，充分发挥教代会的监督作用，激发广大教职工间接管理学校的积极性，主张其管理学校的权利。其次，充分发挥纪委监察和审计的监督作用，加强对学校所有经济活动的监察、审计，找准经济活动的风险和问题，积极探索专业的监督方案。最后，还要发挥学生的监督作用，适时召开学生座谈会，倾听学生对学校管理的意见和建议，从中窥探资金的使用是否保障了学生的利益，是否满足了学生的学习需求，是否提升了学校的教学和生活环境。

四、优化财务治理能力的措施

(一)强化预算功能，加强预算的编制和执行

财务预算在财权配置中起主导作用，是财务治理的重要组成部分。财务预算要科学预测年度所有财务收支，发挥规范合理配置经济资源的重要作用，应从以下多个方面来解决其存在的问题。首先是需要上级财政解决的问题，学校只能通过向上级反映问题来寻求上级的支持，反馈应尽早做好预算安排，提早下达财政预算，最好是能做三年规划，以便学校提前做好项目库建设、项目评审和招标工作。其次是加强学校预算控制力，从党委到校长到预算委员会向各部门单位施加压力，尽己所能节约支出，响应政府“过紧日子”的号召，避免赤字预算的情况。再次是加强组织业务部门学习，让部门编制人员不仅深入掌握预算编制的原则和方法，也理解学校的整体发展规划，做细做实财务预算。最后，要严格执行刚性预算，充分发挥预算应有的管理和资源配置功能，保证预算的约束力，不随意突破预算，保证预算执行效果。

(二)逐步采用成本计量方式

学校应该充分了解政府会计制度实施的目的，尽快掌握权责发生制的精髓，不再仅仅停留在会计分录的计量，而是能够全面开展成本核算，核算各二级学院的收入，将成本科学合理分摊到各学院、各专业，朝成本精细化管理方向努力，最后达到通过分析收支合理安排专业及学生规模，优化学科和专业的目的，让学校的治理也反映出效率和效果。

(三)合理制定绩效目标，发挥绩效管理的作用

在进行预算编制时，应该科学细化绩效目标，将绩效目标作为预算申报的前置条件，保证绩效能够实施和考核。2021年7月，广东省财政厅专门做了绩效目标培训，明确绩效目标是全面实施预算绩效管理的抓手，要求编制预算时要从微观向宏观拓展，从产出向效益倾斜，目标审核与项目审核需融合，目标设置与职能、规划衔接，同时第一次明确提出对绩效目标质量进行考核。这对绩效目标的设定提出了很高的要求，不再是形式上选取几个绩效目标填写，而是真正地围绕中心工作，认真思考人才培养、科学研究和社会服务等具体业务，制定出切实可行的目标任务，在工作中能够围绕这个方向而努力，在工作完成后能够用当初的指标来衡量效率和效果。学校的预算委员会能够按照学校的发展规划、专业评估来对绩效目标综合考核，将年度资金按轻重缓急分配到各相关项目之中。

学校应该强化绩效目标编审，加大对重大支出政策的预期绩效研判，增强成本意识，认真核算教育培养成本，论证项目必要性、可行性、经济性和科学性，做实项目绩效目标，实行财政资金绩效目标申报全覆盖，全面反映财政投入的产出、效益和满意度，绩效目标审核不通过的项目不能编入预算，严格落实预算安排与项目入库、绩效评价结果、审计意见、执行进度等“四挂钩”机制。将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，提高资金使用绩效。

(四)搭建智慧财务平台

财务的信息化建设不能仅仅停留在财务部门自身的核算系统、预算系统、收费系统等主要系统的整合，而是要与其他职能部门联合起来，将各职能部门的业务进行统筹，形成一个完整闭合的流程。财务系统、人事系统、教务系统、采购系统、资产管理系统、学生系统等搭建成智慧财务平台(图1)，建立资源信息共享，发挥协同效应，提升学校财务信息化水平。在这个综合平台下形成大数据环境，建设完善的数据库，将传统的会计凭证信息与管理会计，相融合用于学校管理的方方面面。

图1 智慧财务平台

这个智慧财务平台包括服务门户层、决策层、财务管理层和平台层四个层面，其中服务门户层包含财务手机移动服务中心和财务网上自助服务中心，主要服务于广大教职员工，决策层包括报表发布、执行分析、绩效评价、决策支持和风险防控，主要服务于财务处长及学校领导等高层管理人员，财务管理层包括预算管理系统、会计核算系统、薪酬个税系统和缴费易系统，主要服务于一般的财务工作人员，平台层包括统一基础资料、信息发布管理、权限管理、第三方接口和后台服务管理等，这四个层次还要跟人事系统、银行、科研系统、资产系统和教务系统等相连接，实现数据的相互交融，达到业财融合的目标。

财务治理体系和治理能力现代化建设是一个循序渐进，不断完善的过程，不能一蹴而就，我们既要向政府申请政策和经费等支持，也要从自身出发，正视高校财务治理存在的问题，不断探寻解决问题的办法，为财务治理现代化铺平道路，积极推动高校内涵发展。