云南新型城镇化高质量发展的思考

崔红茶 杨云舒

改革开放以来，我国城镇化发展取得巨大进步，城镇化是我国经济发展的重要推力，是实现现代化的必由之路，是实现共同富裕的重要途径，城镇已经成为我国经济社会高质量发展的重要载体。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》强调：“要不断提升城镇化发展质量”，“深入推进以人为核心的新型城镇化战略”，这为我国城镇化高质量发展提供了根本遵循。在这一要求下，对云南新型城镇化高质量发展的必要性、发展现状、存在问题、目标要求和实践逻辑进行思考，具有一定的现实意义。

一、云南实现新型城镇化高质量发展的必要性

（一）城镇化高质量发展是云南高质量发展的重要支撑

我国已经由高速增长转向高质量发展，高质量发展包含经济、社会、生态等方方面面的发展，也包含城镇和乡村的高质量发展，而城镇是承载大量人口、就业、需求的重要载体。与我国发达省份的城镇化率相比，云南省的城镇化发展差距还很大，也意味着云南城镇发展空间巨大。城镇化的高质量发展将是云南高质量发展的重要支撑，为云南高质量发展提供高端要素供给、高端市场需求。

（二）城镇化高质量发展是云南深度融入新发展格局的必然选择

构建新发展格局的关键是经济循环畅通。新型城镇化一端连着强大的内需市场，一端连着现代化的生产生活方式，是高质量发展供给体系的主要阵地，对畅通经济循环、构建新发展格局至关重要。因此，城镇化高质量发展为云南深度融入新发展格局提供了重要通道，通过构建城乡互通的物流体系，实现城乡人才、资金、技术等生产要素双向自由流动，提高城镇化发展质量，实现城乡融合、一体化发展。

（三）城镇化高质量发展是云南实现现代化的必由之路

城镇化是国家现代化的重要标志。城镇化是工业化发展的历史产物，是非农产业在城镇集聚、非农人口在城镇集中的历史过程，是转变发展方式、扩大内需的战略重点，是推动区域协调发展的重要动力。即城镇集聚了现代化产业、先进的生产方式以及现代化的人类生活方式，从一定意义上来说，城镇是现代文明的重要标志。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，我国要在2035年基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系。“四化”相互关联，不可分割，统一于社会主义现代化建设过程。即云南要实现现代化离不开城镇化的发展，城镇化是现代化的必由之路，是推动经济高质量发展的强大引擎。

（四）城镇化高质量发展是云南实现共同富裕的重要途径

城镇承载了大量农村进城务工人口，因此，城镇化高质量发展不仅关系到城镇本身的发展，同时也是乡村实现高质量发展的需要。随着信息技术、网络科技的发展，城市与城市、城市与农村、农村与农村之间的交流日趋频繁，城市网络外部性对整个社会的发展正发挥着越来越重要的作用，通过城市网络，提升城镇辐射力，缩小城乡差距。2021年，中央财经会议第十次会议提出，要在高质量发展中促进共同富裕，共同富裕就要不断缩小城乡差距、区域差距，以城镇的高质量发展带动发展水平不足的乡村，实现以城带乡、以工带农，逐步达到共同富裕。

二、云南新型城镇化发展现状及存在问题

1978年，云南常住人口城镇化率为12%，2020年，达到50.05%。纵向看，云南的城镇化发展取得了巨大成绩，但横向看，相比全国常住人口城镇化率63.89%，云南还差13.84%，在推进城镇化过程中还存在一些突出问题。

一是城乡二元结构明显。从统计数据来看，2020年，云南省城镇常住居民人均可支配收入达到37500元，与2019年相比，增长了3.5个百分点，农村常住居民人均可支配收入12842元，与2019年相比，增长7.9个百分点，城乡居民人均可支配收入差距较大，同时农村居民人均可支配收入增长速度快于城市。从城乡人均消费支出看，2020年，全省居民人均消费支出16792元，与2019年相比，增长6.4个百分点，其中城镇常住居民人均消费支出24569元，增长4.8个百分点，农村常住居民人均消费支出11069元，同比增长7.9个百分点，可以看出乡村居民的消费增长空间还很大，同时也显示出城乡差距较大。

二是农业转移人口市民化程度低。由于人地挂钩、人钱挂钩等政策尚未完全落地，多元化成本分担机制不完善，市、区级地方政府推进农民工市民化的积极性不足。目前，云南还有8.34%的城镇常住人口未实现落户，未真正享受城市基本公共服务。推动农业转移人口充分享受城市基本公共服务是确保农民工进入高收入人群的关键，也是吸引人才、留住人才的关键。城市充满吸引力，尤其是对高端人才的吸引，更持久的办法就是让人安心，让人安心就得解决人的后顾之忧，保障市民对教育、医疗、住房等基本公共服务的需求。

三是城镇同质化现象明显。一方面，城镇化空间布局不够合理，整体规划未能统筹考虑，未能充分利用各地的资源优势和未能顾及其资源环境承载力。另一方面，对城市文化挖掘不够。云南各城市历史文化、民族文化、红色文化深厚，但大部分城市未形成自己的“文化地标”，使得“文化地标”在营造公共环境、提升文化品位、塑造城市风貌等方面发挥作用受到限制。此外，城市生态环境保护任务重，云南生态环境脆弱，这些对城市建设提出了更高的要求。

三、云南实现新型城镇化高质量发展的目标要求

（一）总体要求：以人为核心

以人为核心的新型城镇化，简单理解就是从人的需求出发。如果只是实现土地城镇化、人口城镇化、经济城镇化，而城市的教育、医疗、卫生等设施和服务未能配套，这样的城镇化不是以人为核心的新型城镇化。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从供需角度看，社会主要矛盾的转变反映了人民的需求与供给之间的不匹配关系，比如城镇居民对城市生活的多样化和个性化的需求与城镇发展、城镇供给之间的不匹配，人民的需求得不到很好满足，城镇的发展就不是高质量的发展。因此，城镇的高质量发展从人的需求来看，应该充分考虑到人的生活需要、经济需要、安全需要、生态需要、文化需要等，真正做到“以人为核心”。

（二）延伸价值：提升城镇辐射力

《中共云南省委关于制定云南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，云南到2025年面向南亚东南亚辐射中心建设迈出新步伐，2035年要全面建成面向南亚东南亚辐射中心。辐射中心的全面建成离不开大中小城镇的建设，也就是说城镇是云南面向南亚东南亚辐射的重要依托。城镇辐射包含了经济辐射、产业辐射、科技辐射、金融辐射等，未来云南要注重城镇辐射力的提升，助推面向南亚东南亚辐射中心的建成。推动形成以昆明区域性国际中心城市为核心、以滇中城市群为主体形态、以县城为重要载体的新型城镇化发展格局。

（三）根本目的：实现共同富裕

国家推动新型城镇化建设以及实施乡村振兴战略都体现了以人民为中心的发展思想，从广大人民群众的需求出发，最终满足人民对美好生活的向往。实现全体人民共同富裕最难啃的硬骨头在农村，但是要解决农村问题还得依靠城市，通过城市的高质量发展带动乡村发展，通过工业反哺农业以达到城市繁华和农村繁荣，实现共同富裕。不断缩小云南与全国的差距，实现城镇高质量发展，逐步实现共同富裕是当下的重要课题。云南城镇化高质量发展既是对城镇发展的要求，满足城市居民的美好生活需求，也是实现乡村振兴的重要途径。城镇本身具有产业和人口的集聚性，城镇产业结构的优化对城乡就业的拉动和经济社会发展具有重要作用。

四、云南实现城镇高质量发展的实践逻辑

（一）践行以人为本，关注人民需求

第一，进一步完善城镇的基本公共服务体系，提高农业转移人口市民化程度。第二，提升城镇产业发展规模和质量。一定规模的产业可承载大量就业，城市居民就业解决了，收入有了保障，在一定规模的产业基础上进一步提升产品质量和附加值，以实现产业的高质量发展，以此促进产值大幅提升，这样对增加当地财政收入以及居民收入发挥着重要作用。第三，加强城镇饮食安全、住房安全、交通管理、社会治安管理、城市风险防范，满足居民的安全需要。第四，积极发展生态城镇、绿色城镇。生态需求越来越成为居民的重要需求，做好城镇绿化、污水管控工作，营造一个绿色、生态、友好的城镇人居环境，尤其是城中村环境的改善，让城市净起来、绿起来、美起来。第五，注重城市文化打造。城市建设过程中注意保护优秀传统文化，形成独特的文化底蕴和城市内涵。云南属于多民族省份，有多彩的民族文化、丰厚的历史文化，要注重挖掘、打造和宣传，以文化吸引人。

（二）坚持目标导向，打造韧性城市

联合国气候委员会（IPCC）最早提出和界定“韧性”，指出韧性是用来指一个系统能够吸收干扰，而且可以保持或维持和以前相同基础结构和功能的能力，也体现了一种适应变化的能力。韧性包含两层意思：一是弹性，即受到压力后会反弹并恢复常态；二是适应，即受到压力过大无法恢复原状时，能快速调整不至于崩溃。韧性城市指城市能够凭借自身的能力抵御灾害，减轻灾害损失，并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来。韧性城市应当以“可抵御风险，从冲击快速恢复，不断学习创新”作为规划建设目标，通过对规划技术、建设标准等物质层面和社会管治、民众参与等社会层面相结合的系统构建过程，满足多样性、冗余性、鲁棒性、恢复力、适应性和学习转化能力等六项韧性城市基本特征，全面增强城市的结构长期适应性，提升居民生活幸福感和安全感。于云南而言，云南地形结构复杂，土壤瘠薄，山区面积大，自然灾害频发，很多地方的城镇化实际是山区城镇化。应采用现代化的技术和绿色建筑节能技术等推进建设紧凑城市、绿色城市和智慧城市，提升城市基础设施、公共服务设施建设等级、标准、智能化程度、共享化程度和运行效率。加快推进新型基础设施建设，如5G、云计算、人工智能、大数据等，将新基建与城市规划、城市建设紧密结合，致力于建设韧性强的城市，能抵御各种自然灾害，减少受灾损失，提升城市对环境、资源的适应性和承载力水平。此外，通过韧性城市的打造进一步提升城镇辐射力，加快滇中城市群的发展，尽快发挥龙头带动作用，以城市群辐射周边小城镇以及口岸城市、沿边城镇，促进形成大中小城镇协调发展，推动云南面向南亚东南亚辐射中心建设。

（三）注重要素支撑，推进城乡一体化

城镇高质量发展离不开乡村的发展，或者说脱离了乡村谈城市，城市也无从谈起，城镇高质量发展应不断提高城乡一体化水平，破除城乡二元结构。推动城乡一体化，一方面，可以促进乡村发展，改变农村空心化，解决农村人口老龄化问题，改善农村人居环境，提升乡村消费水平，进一步推动乡村振兴；另一方面，城乡一体化在促进乡村发展的同时，也为城市提供充足的粮食储备，加之随着优先发展农业农村以及农村现代化的推进，既需要城市为农村提供技术型人才、资金等，而农村生产力水平的提高，又可以解放一部分农村剩余劳动力助力城市发展。城乡一体化是缩小城乡差距，防止大城市过大、乡村过度衰退的主要途径。应彻底打破城乡二元结构，打通城乡人才、资金、信息、技术等要素顺畅流动的渠道，为城镇化高质量提供要素支撑。

云南要实现现代化，构建新发展格局，走高质量发展之路，达到共同富裕，需依托城镇高质量发展，始终坚持“以人为核心”，从人的需求出发。以滇中城市群为主要载体，激发中小城镇发展活力，带动沿边城镇带发展，打通城乡之间要素流动通道，推动城乡一体化发展，与此同时要注意大中小城市的协调发展，缩小城乡差距，依靠创新驱动，增强城市的环境承载力，打造韧性城市，增强城镇辐射力和带动力。