云南打造一流营商环境的调查报告

龚玉荣

云南省《2022年政府工作报告》指出，2021年云南省新登记市场主体75.38万户，云南市场主体总数410.97万户，年增长达到了12.7%。市场主体增长快、活力强，得益于云南省一系列重要改革举措。近年来，在严峻的国内外经济发展环境下，云南省打响了“深化‘放管服’改革，打造一流营商环境”的攻坚战，取得了显著的发展成效，但“市场主体少小弱，营商环境仍需优化”依旧是制约云南经济创新转型发展的主要问题之一。

一、云南省深化“放管服”改革、优化营商环境的发展成效

近年来，云南省全面持续推进“放管服”改革工作，紧扣“办事不求人、审批不见面、最多跑一次”的目标，聚焦顶层设计，不断完善政策措施体系。2019年以来，云南省先后出台了《关于进一步优化营商环境的若干意见》《营商环境提升十大行动》《云南省进一步优化营商环境更好服务市场主体28条措施》《云南省深化“放管服”改革服务“六稳”“六保”实施方案》以及《云南省加快推进政务服务“跨省通办”实施方案》等一揽子政策文件，基本构建了较为系统完善的政策体系。云南省始终坚持以“数字云南”为抓手，搭建政务服务“一网通办”总门户，通过“一部手机办事通”平台提升政务服务效能，全力构建“办事不求人、审批不见面、最多跑一次”的政务服务环境。在加快打造市场化、法治化、国际化一流营商环境方面迈出了新步伐，助推全省实现高质量跨越式发展。

第一，持续深化简政放权，推动政府职能转变。为贯彻落实国务院和省人民政府推进“放管服”改革电视电话会议部署精神，云南省加快推进深化“放管服”改革，持续推进政府权力瘦身，优化项目审批，深化商事制度改革。在简政放权方面，云南省按照“五级十二同”标准重构了从省到村五级政务服务事项，加大向市场放权、向下放权的力度。截至2021年底，全省行政权力事项从1433项精简到727项，精简率达48.9%。在项目审批方面，在自贸试验区昆明、红河、德宏片区开展“先建后验”管理新模式改革任务，为企业抢时间，为审批流程再“瘦身”，提高压减审批的“含金量”。截至2021年底，全省完成了第五次行政审批中介服务事项，公布42项行政审批中介服务事项和50项技术性服务事项目录，行政审批中介服务事项专项整治成效显著。在商事制度改革方面，落实“非禁即入”要求，企业开办“一窗通”服务全面推行，申请人可享受“只进一门、只对一窗、只用一网”的高效便捷服务，大幅度压缩企业开办时间。此外，云南省还出台涉企经营许可事项“证照分离”改革全覆盖实施方案，直接取消审批51项，审批改为备案10项，优化审批服务250项，同时对云南自由贸易试验区进一步加大改革试点64项。

第二，加快线上线下融合，政务服务效能显著提升。随着“数字云南”建设的推进，全省政务服务“一网通办”总门户架构基本完成，全省政务服务事项网上可办率超96%，全程可办率超68%。“一部手机办事通”更新升级至3.0版本。截至2021年底，共有20个办事主题1379个事项，注册人数超过2300万人，办件量突破1.18亿件。除了线上政务服务的推进以外，线下政务服务大厅标准化建设也得到有效推进，全省现有政务服务大厅14922个，86%以上的政务服务大厅已经设置综合窗口，加快推进“一窗受理、一站服务”，“最多跑一次”事项比例升至96%。为了更好地对政务服务进行监督改进，云南省还建立了政务服务“好差评”制度，实现了对省直各部门和各州（市）政务服务评价全覆盖，截至2021年底，云南省政务服务好评率达99.9%，差评整改率达100%。

第三，创新监管方式，全面提升监管水平。为有效提升监管水平，云南省“双随机，一公开”监管平台建设有序推进，全面加强重点领域的监管，如食品、药品、特种设备、危险化学品等领域。另外，云南省也加快推进信用监管体系的初步建构，守信联合激励、失信联合惩戒得到有力推行，省信用信息平台累计归集共享涉企信息超过380万条。同时，监管方式也得到进一步创新，智慧监管水平得到进一步提升。云南省依托网上政务服务平台，全面整合市场监管局、政府督查等数据资源和系统平台，统一建成了“互联网+监管+督查”平台，建立了以“双随机、一公开”和“互联网+监管”为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础的新型监管机制。

第四，优化营商环境，有效激发市场主体活力。在要素保障工作方面，全省企业开办时间平均压缩至1个工作日以内，一般政府投资项目审批时间压减至70个工作日以内，一般不动产登记全流程平均4.5个工作日办结，出口退税办理时间不超过7个工作日，企业用水、用电等申请审批时间也得到了压减。在问题整改方面，云南省进一步完善营商环境投诉举报回应制度，坚持问题导向，及时受理企业和群众的投诉，做到件件有交代、事事有回应。在市场主体直接评价营商环境制度建设方面，云南省按照国务院的要求，在规范省对州（市）营商环境评价的基础上坚持“营商环境好不好，企业说了算”。借助全省一体化政务服务平台，建设全省统一的营商环境市场主体满意度问卷调查和投诉举报专窗，实现了问卷调查、投诉举报、交办处理、结果反馈等全过程线上办理。

二、影响云南营商环境优化的主要困难

通过一系列的改革措施，云南省虽然在推进“放管服”改革，优化营商环境工作上取得了一定的成效，但是从全国范围来看，全省营商环境总体上处在全国的中游水平，对比先进发达地区还存在明显差距。

第一，在政务环境方面，体制性、机制性障碍因素依然存在，政务环境不够优化。在政策制定和落地上，政策文件存在“一刀切”问题，忽略了地方特色，政策针对性和可操作性不强，部分政策之间协调性、匹配性不尽一致，市场主体获得感不强。在网络政务服务上，“一网通办”水平还不高，网上办理深度还有待提升，全程网办率仍然比较低，解决了“可用”的问题，但距离“好用、易用”还有差距。在履行政务承诺上，政务信息融合共享不够，“数据孤岛”问题仍旧突出，企业和群众办事依然会遇到反复提 供证明材料等问题。行政审批流程、环节、材料还需进一步精简优化，跨部门事项一体化服务程度不高，部门之间的协作性有待加强，“最多跑一次”的承诺还没有完全落到实处。

第二，在市场环境方面，市场隐性壁垒没有完全被打破，“旋转门” “玻璃门”“弹簧门”等现象仍然存在。在市场准入环节上，市场准入门槛过高的问题没有得到完全解决，部分中小民营企业被挡在门外，市场准入规则有待优化。在惠企政策上，市场主体对惠企政策知晓度不高，“人找政策”的情况时有发生，优惠政策申请流程繁琐、门槛过高的情况时有出现，惠企政策落地存在梗阻，“最后一公里”的问题没有得到解决。在政策执行上，部分工作人员对国家和地方政府政策一知半解，对政策研究不深、把握不精准，不能及时对相关政策及时进行更新，存在执行不到位的情况，甚至仍用老政策、老措施开展工作。

第三，在法治环境方面，法治化营商环境的建设有待推进。当前，云南省制度层面上具有体系性、科学性以及可操作性的营商法规政策体系还没有完全建立起来，用于中小民营企业发展的地方性法规制定和修订工作推进不够及时。在执法层面，执法规范性有待加强，一些部门监管执法随意性强，存在以罚代管的现象。部分执法部门自由裁量权大，简单执法、选择性执法、趋利性执法等情况依旧存在。在维权层面，缺乏企业维权的统一服务平台，司法机关涉企服务协调机制尚未建立。在信用建设层面，社会信用体系建设较为缓慢，政府政务诚信建设有待加强，政府失信现象依旧存在。部分领导干部“不作为、慢作为、乱作为”“新官不理旧账”“政策朝令夕改”等问题频出，部分地方政府以优惠条件吸引企业入驻地方，但无法及时兑现承诺，存在“门好进、脸好看、事难办”现象。

第四，在人文环境方面，全省人文环境吸引力有待加强。首先，“人人都是营商环境的建设者”的发展氛围还不够浓厚，营商环境建设存在“上热下冷”的现象。具体来说，尽管大部分领导干部对于优化营商环境有着较为清晰和明确的思想认识，但是在一些职能部门和群众干部中并没有引起足够的重视，“营商环境建设没有局外人，没有旁观者”的共识还没有达成，没有形成一个齐抓共管的发展氛围。其次，部分领导干部和相关工作人员缺乏“店小二”服务意识，在推动企业发展工作中缺乏积极性、主动性，更多是站在政府的角度研究问题、制定措施，从市场主体的角度思考不深，传统思维还没有打破，主动服务意识不强，“营商环境好不好，市场主体说了算”的工作机制还没有建立起来。最后，人才队伍培养激励机制有待完善，缺乏长期有效的人才招引和培养机制，人才工作在优化营商环境建设中发挥的作用不足。

三、进一步优化云南营商环境的对策和建议

第一，积极推进“作风革命”，打造优化营商环境新氛围。一是要坚持推进作风革命，积极学习借鉴先进地区优化营商环境的经验做法，用创新的思维、有效的方式解决老问题、实现经济发展。二是要强化发展意识、赶超意识，调整优化营商环境的工作思路。不仅要站在政府的角度研究问题，而且要从市场主体的角度思考工作措施，要进一步转变工作思维，构建“亲”“清”新型政商关系。各级领导干部不能做“旁观者”“局外人”，要牢固树立“人人都是营商专员，个个都是形象大使”的服务意识，大力推行助企纾困政策，想企业之所想、急企业之所急，进一步营造有利于优化营商环境的社会经济发展氛围。三是要完善人才队伍招引和培养机制，真正把勇于担当、敢于作为、专业化水平能力强的干部队伍选进来，用起来，为优化营商环境提供第一资源。

第二，深化“效能革命”，构建高效便捷的政务服务环境。一是要提升政务服务效能，在简政放权、放管结合、优化服务上取得新突破，在更大范围、更深层次上以“效能革命”推动“放管服”改革，牢固树立“今天再晚也是早、明天再早也是晚”的效率意识。着力提高服务企业效能，进一步提高服务效率，及时更新省内通办、跨省通办、“最多跑一次”等事项清单。深化行政审批制度改革，持续推进“减环节、减材料、减时限、减费用”四减工作，提高审批效率，实行政府权责清单和证照分离。二是要深化线上线下融合，着力解决“数据孤岛”问题，推动政务信息共享。优化全省一体化政务服务平台和“一部手机办事通”平台，提高事项“全程网办”比例，坚决落实“最多跑一次”承诺。三是要强化政务服务效能监督，严格实施市场主体和群众直接评价营商环境和政务服务“好差评”制度，持续健全评价结果与考核挂钩机制，推进差评整改落实，强化评价数据分析应用，全面推动以评促改、以评优服。

第三，推行项目工作法、一线工作法、典型引路法，实现市场主体倍增。一是利用项目工作法着力培育市场主体，积极实施各种专项计划，如“市场主体倍增”计划和龙头企业培引计划，加大招商引资的力度，吸引大企业大项目向云南聚集。另外，云南各州（市）要结合自身不同的环境和资源特点，科学合理制定地方企业项目发展规划，聚焦重点工作、重点产业、重点企业、重点项目，扎实推进项目落实，建立项目协调落实机制，保障项目实施效果。二是利用一线工作法加强优化营商环境相关政策的宣传和教育，各级领导干部应深入一线，主动将惠企政策送上门。要进一步畅通政企沟通渠道，通过到一线调研、座谈、问卷调查等多元化渠道完善与企业、行业协会的常态化联系机制，定期听取大中企业、小微企业、个体工商户、外来企业的诉求，依法依规帮助其解决困难和问题。了解企业的难点、痛点、堵点，及时解决企业面临的困难。三是利用典型引路法推广优化营商环境的典型先进经验，形成示范引领、比学赶超的良好氛围。对于在优化营商环境工作中表现突出、成效明显的地区，应当及时总结具有普适性的实践经验，加强宣传推广，适时将典型经验做法上升为制度性措施规定。

第四，强化“法治就是最好的营商环境”理念，为优化营商环境提供服务保障。一是要完善云南营商地方立法，构建平等统一的营商制度以及保障体系可以为优化营商环境跑出“加速度”。二是要全面建立公平竞争审查制度，逐步清理和废除阻碍统一市场和公平竞争的规定和做法，强化反垄断和反不正当竞争执法，切实保障市场主体参与的正当性和公平性。三是要加快建立政法机关涉企服务协调机制，尝试探索“司法机关+工商联+商会+协调员+各级行政部门”的多部门联动服务机制。四是要打造诚信政府，建立推进“两个革命”的制度保障。各级政府应当坚持作风革命、效能革命，严格组织实施好党内法规监督实施工作责任制，各地方政府和各部门在职能区域范围内组织开展好党内法规监督实施工作,促进各项党内法规的贯彻落实。