社工站介入乡村治理共同体构建的理论基础及实践路径

张生元，孙媛媛，张 娟，牛喜霞

创新基层社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的乡村社会治理共同体是我国社会治理转型的方向，也是乡村振兴战略下的重要议题。民政部《关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》要求统筹加快推进乡镇街道社工站建设进度，充分发挥社会工作的专业优势，增强基层民政服务能力。由此，如何在国家治理体系创新的总体框架下助推乡村治理持久有效开展，运用社会工作专业价值观和专业方法介入乡村治理，构建新时代乡村治理共同体，解决当前农村社会转型中的治理问题，激活乡村治理活力还有诸多内容需要探讨。如社会工作介入乡村治理的理论基础、实践路径及治理效果都是亟待探究的关键问题。基于此，本文将深入探讨乡镇社工站介入乡村治理的理论基础、面临的困境与机遇以及实践路径，为社工站介入乡村治理，重构新时期乡村治理共同体提供借鉴。

一、乡村治理共同体内涵界定及理论基础

(一)乡村治理共同体内涵

19世纪末，德国社会学家斐迪南·滕尼斯界定了共同体概念。他认为共同体是“一种原始的、天然状态的，并有机地浑然生长在一起的、人的意志的完善的统一体”[1]。20世纪初，我国学者沿用共同体的思路来研究乡村社会。费孝通认为传统社会是一个“熟人社会”，在“熟人社会”中人际关系织成了一张张庞大而复杂的关系网，或血缘、或地缘、或姻亲，人与人多多少少会有蛛丝马迹的关联[2]。我国传统社会由血缘、地缘等关系而产生的集体认同感和归属感，与滕尼斯所描述的血缘共同体、地缘共同体和精神共同体相契合。因此，乡村治理共同体被定义为是根基于地缘与利益，多元主体协商共治的生命有机体[3]。各主体在共同的利益基础、共同的责任担当以及共同的价值遵循等诸多“共同性”前提下，协调合作、功能互补、共同参与到乡村治理中，在理论的指导之下形成治理合力，针对乡村社会综合治理而形成的有机联合共同体。

(二)构建乡村治理共同体理论基础

目前我国构建高效协调的乡村治理共同体并非传统宗族型共同体的复制，而是实现了多元主体协调互动，是基于自治、法治、德治融合的具有良好社会治理运行机制的制度共同体。因此，需采用契合情境和现实需要的专业理论加以指导。

1.新时代社会工作参与乡村基层治理思想

2019年1月16日，习近平总书记在中央政法工作会议中指出:“要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。”党的十九届四中全会在“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”基础上，提出社会治理共同体的构建目标。乡村社会治理改革如火如荼。社会工作参与乡村治理可以概括为一种“基础—服务”型治理，其逻辑结构是理念上的源头治理—主体上的系统治理—机制上的综合治理和原则上的依法治理[4]。社会工作在参与乡村治理的实践中能够发挥理念优化、方法改进、风险化解与人才支持的独特功能[5]；同时在协调情感治理，协助利益分配，充当培力者以及协助组织治理方面扮演重要的角色[6]。由此可见，社会工作是乡村治理实现向服务型治理转型的关键力量。

2.“嵌合”理论

“嵌合”理论实际上是对学界嵌入和互嵌理论的延承。嵌入理论由卡尔·波兰尼首先提出，其目的在于阐释经济之于政治、宗教和社会关系的从属性质。“嵌合”概念在社会工作与政府双向嵌入的关系中得以阐发。“嵌合”强调不同事物之间的嵌入或互嵌之后，结合成新的嵌合体，从而实现和一体化行动[7]。“嵌合”概念为社会的工作介入乡村治理提供了“接纳—嵌入—融合”实践思路，主张联动多方主体参与乡村治理，联动多方主体协调合作、引入各类资源、激活内部资本，实现良好嵌合，使得乡村治理共同体最终能够达到协调行动的良好“嵌合体”状态。

3.优势视角理论

专业社会工作优势视角理论的核心是把生活的主动权还给服务对象，让服务对象认识到自身的优势，通过构建自身社会支持网络来克服逆境和困难[8]。在优势视角下，乡村治理共同体的构建需盘活乡村各类优势资源，其内容包括发挥新乡贤以及乡村自组织的示范带头作用、推动乡村传统优秀文化创造性转化、发展乡村特色农业资源优势、建立城乡贸易合作平台等[9]。强调以村民为主体，提升村民参与公共事务的积极性，推动乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序。

二、社工站介入乡村治理共同体的困境与机遇

乡村经济、政治、文化都已经有了长足发展，社会工作专业发展也呈现本土化特征，加之国家政策大力支持，乡村治理共同体的构建恰逢其时。但从社会治理转型过程和乡村社会本身发展现状来看，社工站介入构建乡村治理共同体面临着多元主体融合和行动困境以及乡村治理空心化、原子化困境。机遇与挑战并存，是乡村治理共同体建设的主基调，社工站要在困境中抓住机遇，促进乡村治理共同体焕发新的生机。

(一)社工站介入乡村治理共同体构建困境

1.多元主体融合困境

治理共同体也是利益联合体。多元社会治理主体在资源和话语权方面处于竞争状态，各主体在寻求自身利益最大化过程中不断交流、博弈、竞争与合作。由此所导致的负向效应使不同治理主体的公共责任淡化，最终表现为治理共同体集体行动的“低效”[10]。因此社工站构建乡村治理共同体的关键之一在于建立多元治理主体间相互融合、包容、协调合作的运行机制。明确各主体的职责权力，逐步实现治理权力结构的整合与重建，将多元主体间的对抗和冲突关系转化为合作与互助，消除主体间激烈的利益博弈，探寻建立各级治理主体间能够互嵌、耦合以达到持久性互动的系统。

2.乡村治理问题复杂的困境

乡村社会的复杂情况是社工站介入乡村治理的一大难题。乡镇政府“悬浮”化，“越位”和“错位”现象时有发生。乡村治理处于内卷化的困境，村民自治的权力没有完全掌握在村民手中。一方面，乡村社会治理主体缺位，人口流出率高，空心村数量攀升，村民没能尽到乡村治理的主体责任；另一方面，乡村自组织发展不足，社会管理秩序处于失衡状态。目前乡村治理共同体的构建面临基层政权职能“异化”、基层自治组织能力弱化以及群众参与程度低的问题[11]。当前乡村的治理理念滞后，治理方式不完善，公共服务供给不足，民主协商机制不健全，甚至出现法治化困境。

3.主体认知偏差带来行动困境

乡村多元主体的价值观积聚而成的价值体系，对于乡村社会治理的行动效果有着较大影响。村民文化水平日渐提高，其政治参与诉求也有所增加，但关于政治体制、社会制度、治理结构等认知不足，导致村民的政治参与行动无法有效地实现乡村良性治理。

社工站作为乡村外来力量介入治理，是对乡村原有权力架构的一种挑战，乡村原有的权力主体对社工站介入所持有的态度，在很大程度上影响社工站能否顺利地开展乡村工作。因此获取村民以及村内各主体及组织的信任与支持是社工站介入乡村治理的首要工作。政府层面对于社会工作功能认知也存在偏差，导致政府与社团之间没有形成良性互嵌，社会工作在与基层部门的合作处于一种“隔断式”的嵌入互动中，阻碍了社工站服务的开展。

(二)社工站介入乡村治理共同体的机遇

1.国家政策推动

党的十九届五中全会提出了加强和创新社会治理的实施意见，指出要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，推动社会治理重心下移和基层放权赋能”。同时《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》强调“推动各地通过政府购买服务、设置基层公共管理和社会服务岗位、引入社会工作专业人才和志愿者等方式”为农村边缘弱势人群提供服务。国家多项政策一再强调社会工作在提供专业服务和参与城乡社会治理方面具有重要作用，要发挥社会工作的专业优势介入到乡村的治理当中，链接多元主体和多方资源，协助构建新时代乡村治理共同体，在焕发乡村治理生机与活力方面发挥其独特力量。

2.价值理念和发展目标契合

社会工作服务型治理的特点与维护人民利益、增强经济发展与社会福祉的社会治理目标相契合。社会工作参与乡村治理具有基础性、服务性特点，同时契合了社会治理改革主张的源头治理、系统治理、综合治理和依法治理的要求。通过提供社会服务和促进政策完善的方式推动乡村治理格局的发展与完善。乡村社会治理的改革也为专业社工提供了实践环境和发展机遇，两者在价值目标、实践路径、行动方向等方面具有高度契合性。乡村治理目标的改进和创新、治理机制的建设都可以依托社会工作专业力量的支持[12]，从而实现工具性和价值性兼具的新时代乡村治理共同体的建立。

3.乡村治理的现实需要

乡村治理的改革面临多方困境。其一，乡村治理的内卷化状态。农业税费改革之后乡镇政府无力提供满足农村需求的基本公共服务，呈现“悬浮化”状态，国家输入村庄的社会资源未能实现其公共性，基层政府的功能被弱化。其二，乡村的日渐空心化和治理主体缺失。市场经济的发展，外出打工农民增加，村庄内治理主体流失，村居“原子化”状态非常明显，参与政治事务的热情不高，缺少参与治理的原动力。其三，乡村社区社会资本存量匮乏。互惠和共享行为较多，但是表现出一定的形式化。社区参与不足，村庄缺少集体活动，村民的脑力参与缺乏，村庄的信任感出现差序格局[13]177。目前，乡村社会基于信任、合作和社会参与网络的公共社会资本弱，而家庭、家族、熟人关系和个人交往的个人社会资本强，村民运用自身社会资本参与公共事务、追求公共利益的动力不足[14]。现有的社会治理模式已无法实现农村秩序整合诉求。重建新的乡村治理格局，实现高效的乡村治理，对于促进乡村振兴，加快乡村社会向好发展具有极高的现实意义。

三、社工站介入构建乡村治理共同体实践路径

乡镇社工站通过“融入乡村”“外部推引”“内部激活”三大路径嵌入到乡村社会中，发挥自身优势，引入外部资源，利用乡村原有各类资源，激活乡村内生动力，推动构建乡村治理共同体。从而最终实现外源带动内源，内源与外源结合，实现乡村“新内源性”发展，焕发乡村生机。

(一)融入乡村

1.嵌入阶段

在嵌入阶段，社工站进入乡村主要是以政府购买服务的形式，针对居民需求开展有针对性的专业化、多样化服务。嵌入阶段社工站作为社会力量进入基层治理结构之中，打破传统单一国家力量主导的治理模式，吸引其他社会组织进入乡村治理，实现乡村治理创新、扩大公共服务供给力度，引导乡村治理从行政化向社会化转变[15]。

在这一阶段社工站扮演双向嵌入的角色，向上与行政系统互嵌，通过政府购买服务项目实现与政府的良好合作，社工站深入基层，打通为民服务“最后一米”，助力基层民政工作。政府则通过财政和政策支持助力社工站参与乡村治理。社工站向下嵌入到乡村中，一方面深入乡村进行需求调研，以村民的需求为导向制定服务计划，开展相应活动完成与政府的服务项目；另一方面通过链接外部资源，引入企业、高校、社会组织等多元主体加入乡村治理，为乡村提供治理人才、资金和技术支持，推动乡村发展，让乡村居民逐渐接纳社工站进入乡村。

在嵌入阶段，社工站通过政府购买的相关项目介入乡村，为村民提供服务。在乡村治理中注入了社会力量，改变了乡村治理行政主导的格局，回应了村民需求，但仍需进一步融入乡村，发挥村民治理主体地位。

2.融入阶段

社工站在融入阶段以增能为导向，旨在建设多元主体分工明确、共同行动的乡村治理运作机制。一方面要将培育村民参与公共事务的主体性作为重点。充分利用村庄固化标识，开展乡村治理活动日，利用村庄集市等宣传乡村治理的有关内容，创造良好舆论氛围。定期召开民主大会，鼓励村民积极参与，做好后续问题的解决和反馈。引导村民以自组织方式参与到乡村互助、公共问题治理当中，内生乡村活力。同时，要注重培养和增强村民委员会乡村治理专业能力。社工站应与村民委员会开展合作治理。要挖掘各类乡村自组织的治理效用，将其纳入多元主体协同治理的框架中，发挥其连接乡镇政府与村民、弥补政府治理失灵的重要功能。另一方面积极链接多元主体介入乡村治理。与高校、企业、社会组织、行业协会开展合作，创设具有良好协同治理模式的运作机制，充分发挥各主体在乡村治理中的作用，实现功能互补，互通有无。

(二)外部推引

外部资源的进入，有助于重构乡村社会治理的利益联结。通过协调政府和企业为乡村提供相关政策、人才、资金、技术等方面的支持，形成资源输入、村干部动员、村民积极参与的治理共同体态势，奠定乡村治理共同体形成的物质基础，激活乡村内生动力。

1.发挥党建引领作用

乡村社会治理因其基础性、复杂性，必须发挥党建在乡村治理转型过程中的强有力引领作用，党的领导是创新乡村治理模式的导向。社工在介入构建乡村治理共同体时要以基层党组织为核心，发挥党总揽全局、协调各方的作用，充分发挥村两委基层党组织的作用，破解基层治理难题。积极贯彻党的路线、方针、政策，以命运共同体的价值共识来增强乡村发展的内聚力。弘扬民主和谐、公正法治等核心价值理念，加强对村民的政治教育，培育村民法治精神，提高村民的政治参与意识。

2.打通为民服务“最后一米”

乡镇社工站的建设刚刚起步，虽然已有明确的政策方向，但在地方实施过程中缺乏具体政策，因此社会工作在具体实践中，应当及时发现乡村治理中的政策需求，并反馈给政府部门进行沟通、交流，协助政策的完善与发展。同时社工站深入基层，发挥专业优势，对接群众需要，进一步落实党和政府爱民惠民政策，落细民政基层服务，破解为民服务“最后一米”的难题。提升基层社会服务体系和服务能力建设，满足村民的需要，增进村民的获得感、幸福感、安全感。

3.发掘资源，实现可持续发展

乡村社会具有其独特的发展资源，促进乡村可持续发展是乡镇社工站介入乡村治理的目标之一。乡镇社工站应当站在优势视角发掘乡村可发展的资源，通过链接企业、社团组织搭建城乡“公平贸易”平台，挖掘乡村中特色农产品，改变农村与城市割裂的现状，促进城乡合作和公平贸易。同时，社工站可以通过发挥自身能力链接外部企业和政府资源，为乡村发展注入惠民资金，再造乡村社会的利益联结。通过繁荣村集体经济和开展农村合作社的方式，增强农民的团结性，实现风险共担、利益共享，促进乡村可持续发展。

(三)内部激活

1.重塑乡村社会资本

共同体的营造与公共利益、互惠规范、社会信任等社会资本密切交织。社会资本的关系网络使得成员间的联系更加紧密，也为个体的社会交往提供了一个更便捷快速的通道，以此可以增进人们之间的互助和信任[13]200。因此构建新时代乡村治理共同体需要重塑乡村信任、规范和参与网络。建立治理主体间高度信任才能实现合作治理[16]，社工站应充分利用传统乡村信任载体，挖掘乡村原有道德价值观内涵，宣扬乡村传统合作治理的优秀价值观，创造良好舆论氛围。开展必要的文化教育、政策宣讲会和技能培训班等，提高村民政治参与能力。复兴乡村传统制度规范，加强法治建设，完善合作治理法律规范，将传统规范与现代法治建设相融合。搭建互动合作治理的参与平台，听民声、尊民意，构建乡村治理制度化的参与机制，保障民主协商、村民自治制度切实实施，畅通村民交流沟通渠道。实现政府、村民、社会组织、企业之间良性互动，整合治理资源，形成凝聚力，实现多元主体持久有效的合作治理，促使乡村治理走向规范化、可持续。

2.发挥新乡贤的优势

乡贤文化在我国传统农耕文化中由来已久，作为独特的角色在乡村治理中发挥了较大的作用。新乡贤参与乡村治理，能够发挥其道德示范、能力引领与学识涵养的作用，有望全面激活乡村自治体系、有效培育乡村法治精神、充分唤醒乡村德治传统，全方位激发乡村内生动力，进而重塑乡村共同体[17]。社工站应当与新乡贤开展双向互动合作，为新乡贤组织村民、重塑乡村社会资本提供平台。社工站运用新乡贤的社会资源，发扬优秀传统文化，恢复乡村德治，进而激发乡村自治的内生动力。

3.促进多元治理主体耦合

构建乡村治理共同体需要改变单一主体的治理结构体系，关键在于基于共同的利益、价值观和目标指引，实现乡村治理多元主体间的耦合。首先，政府应适当放权，转变职能；其次，专业社会工作在嵌入乡村行政系统时，应当找准自身角色定位，提供专业服务，充分发挥社工站的中间角色，承上启下，协调村内村外多元主体。与村民委员会合作，引导培育乡村自组织，促进村内新乡贤、村庄精英、村内企业和行业协会、进城返乡人员以及村民主体之间形成和谐有效的乡村治理运行机制。在村庄外部通过购买和承接服务项目、与其他社会组织进行专业沟通以及资源互换，链接企业、高校、社会团体等多元力量参与乡村治理。最后，培育村民的自治意识，提高其自治能力，保障村民的政治权力，尊重和保障村民的主体地位。

四、结语

乡村社会治理的目的在于实现农民自治，改善农民生计，促进农村福祉。专业社会工作介入乡村治理，能够推动乡村治理体制机制和服务运行机制创新，推动农村社会建设的现代化。社工站在构建新时代乡村治理共同体的过程中，改变了以往国家单向的治理模式，实现了国家、社会力量多元主体间的耦合。

乡村治理共同体是使得乡村社会能够进入和谐稳定和可持续发展状态的重要力量，是实现多元主体协调互动、基于自治、法治、德治融合的具有良好社会治理运行机制的制度共同体。它能够在以下方面发挥作用。

第一，解决乡村治理各类问题，应对乡村发展的风险。健全的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，能够实现政府、村民和各类机构组织在参与乡村建设和发展中的信息和资源互通，实现跨部门的合作和社会资本的共享，进而打造有活力的乡村治理模式。

第二，打造乡村利益联结体，帮助乡村实现与外部的政策、制度、贸易和自然环境的动态联系，打破城乡隔阂，实现城乡科技、信息、经济、文化的交流，使得村民能够参与到内外部发展过程中，提升村民生活质量。

第三，有助于弘扬乡风文明，宣传乡村优秀传统文化。以社会主义核心价值观为导向，深入挖掘乡村特色文化、特色农产品、特色风貌等，打造独特文化符号、地域特色，构建特色、多样化、本土化乡村发展模式。

随着乡村治理共同体的日臻完善与成熟，其发挥的作用将不仅限于在治理层面，未来在缩短城乡差距、实现乡村现代化、促进乡村多样化发展过程中也必然发挥重要作用。因此，在优化乡村治理共同体新格局，挖掘和发挥乡村治理共同体更多功能进而推动乡村振兴方面，还有诸多内容需要不断探索。