省属铁路建设企业构建项目自主建设管理体系研究

郑海乐

（江苏省铁路集团，江苏 南京 210000）

1 铁路工程建设管理现状

1.1 发展和规划

根据2021 年交通运输行业发展公报统计，到2021年末，我国铁路运营里程达15 万公里，其中高铁营业里程达4 万公里，是全球高铁运营里程最长的国家，已超过世界各国高铁运营里程的综合，且高铁运营里程数依然在增长。铁路复线率为59.5%，电化率为73.3%，全国铁路路网密度达156.7 公里/万平方公里，铁路已覆盖全国81%的县，高铁通达93%的50 万人口以上城市，目前基本形成了布局合理、覆盖广泛、层次分明、安全高效的铁路网络。根据国家制定的交通强国战略规划，预计到2035 年，我国的铁路网总规模将达到20 万公里。其中，高速铁路包含部分城际铁路，将达到7 万公里左右，建设“八纵八横”高速铁路主通道，以及区域性高速铁路，形成高效的现代化高速铁路网；普速铁路包含部分市域铁路，将达到13 万公里。

未来十年中国铁路将继续迅猛发展，高速铁路方面以“八纵八横”的总体战略布局重点推动西部、中部、东北部高速铁路发展，主要是川藏铁路、沿江铁路的建设；城际铁路方面主要是珠三角、长三角、粤港澳大湾区、黄河入海区域等经济发达地区的自主建设。与此同时，随着信息技术、数字技术的迅猛发展，铁路建设在维持传统技术要求的同时，将融合5G、6G 技术推动规划、建设、运营的数字化发展，打造智能建设、运营、服务的全新模式。

1.2 目前铁路建设管理的主要模式和主要问题

铁路是关系国家战略、经济、民生的重要基础设施，因其极具重要性，加之建设规模庞大，故我国的铁路建设一般由国家层面统一规划，国家铁路集团等大型国企主导建设、统一运营管理，地方政府和个人极少能参与铁路建设。

近年来，随着我国经济实力的增强，铁路建设事业蓬勃发展。此外，人口密度的增大和地方经济的发展，推动了发达地区省、市对轨道交通的需求，尤其是珠三角、长三角、长江沿岸等地区。目前，很多省份成立了省级铁路建设平台，如江苏省铁路集团、重庆铁路投资集团、广东省铁路集团、山东省铁路集团等，专门负责加快落实本省铁路等轨道交通建设。这种国铁集团和各省铁路建设投资企业并存的局面，导致省级铁路建设需求和国家整体建设规划在时间、空间上存在一定的冲突，并且存在管理主体、投资主体、产权主体、利益主体相互交错的局面，国铁集团和各省铁路建设投资企业甚至互相成为管理阻力，这也在一定程度上影响了我国铁路的整体建设效率。

2 研究的意义

要解决上述问题，促进铁路建设事业和谐、高效发展，就先要解决国家总体规划与地方建设需求之间的矛盾；解决国铁集团主导建设和省方主导建设之间的矛盾。因此，研究、构建、规范新时期适合省方投资建设的铁路建设管理体系意义重大[1]。

3 三种模式分析

就省级地方政府参与铁路建设的建设形式、管理模式进行研究，并通过总体构架、各主体间责任界限、管理目标设定流程、日常沟通及问题解决机制、实施过程管理方式、省级铁路企业数字化建设等方面，对新时期的三种铁路建设管理模式进行研究，寻找最适合省方投资建设的铁路建设管理模式。

3.1 新时期铁路建设管理模式分析

影响铁路建设管理模式的根本因素主要有两个方面：一是投资主体和投资份额，其中投资多的占主导地位。二是行业审批管理和属地管理。铁路有明确的行业规范，包括立项审批、设计勘察、项目实施、项目运营等，并网接轨管理的所有铁路项目都必须按照国铁集团发布的行业规范来推进，如接轨申请、建设经济补偿协议等，需要国铁集团审核批准，在这些方面国铁集团有绝对的行业管辖权。

结合以上因素，新时期铁路建设管理模式主要有三种：国铁集团主导省方参与模式；省方主导委托国铁集团或其下属公司代建模式；省方投资自主建设模式。

3.1.1 国铁集团主导省方参与模式

这种模式也可以说是传统模式，这种模式下主要是由国家层面投资，国铁集团实施，负责立项、设计、实施、运营等工作，地方只配合征地拆迁等方面的工作，所支付的征地拆迁资金可算作项目投资，在整个项目投资中的占比极小。随着经济的发展，生活工作节奏的加快，公众对高效出行的需求进一步提高。近些年也出现了一些发达地区地方政府主动投资，推动当地铁路建设的情况，除承担征地拆迁工作外，也对主体工程进行投资，相应的投资占比较以往更多。但因铁路往往贯通多个省份，国铁集团在整条线路中的投资占比依然是最大的，省方投资总和比重可能大于国铁，但单个省份的投资占比小于国铁集团，依然是国铁集团主导省方参与。这种模式主要适用于国家长远规划的铁路干线，如构成“八纵八横”铁路规划的主网。

目前开工建设的沪渝蓉高速铁路就极具代表性，沪渝蓉高速铁路也称“沿江高速铁路”，起讫上海市境内的宝山站，途经江苏省、安徽省、湖北省、重庆市，止于四川省成都市境内的成都站，就总线路投资而言，国铁集团资本金占比比每个省份都大，但具体到沪渝蓉高速铁路途径的各省，国铁集团资本金投入均小于省方投入。例如：就江苏省而言，沪渝蓉高速铁路江苏段中江苏省的投资虽大于国铁集团，但国铁集团下属的沿江铁路建设集团是负责全线的，依然是最大股东，占据建设主导地位。其对沪渝蓉高速铁路全线的资本金投入也最大。

3.1.2 省方主导委托国铁集团或其下属公司代建模式

这种模式是省方在铁路建设管理中，尤其是在项目实施阶段的管理中存在短板的情况下产生的。这种模式能够补充省方的管理短板，也能充分利用国铁集团、铁路局集团的项目管理优势，推进地方铁路建设。这种模式是省方自主投资建设铁路早期最主要的形式，能够有效解决省方需求和能力不匹配的问题。目前，很多省市（包括山东、江苏、广东、重庆等）在建的省方投资项目，或者以省方投资为主的项目，大都采取这种模式。如重庆的重黔高铁，省方投资占比80%，国铁投资占比20%，由重庆铁路投资集团委托中国铁路成都局集团下属项目公司代建。

3.1.3 省方投资自主建设模式

这种模式是各省自主建设区域内铁路、城际铁路等项目的主要发展方向。这种模式能更好地保护投资主体的利益，更好地实现投资主体对投资成本的自主管理，能使其更公平地享受运营收益。

但目前这种模式亟须补强几个短板：一是打造专业的人才队伍，并建立健全管理体制；二是与国铁集团之间建立科学、公平的行业审批、管理关系，建立科学、合理的并网铁路资产划分和运营效益划分机制。

3.2 各主体间责任界限分析

3.2.1 国铁集团主导省方参与模式

在这种模式下，主体是国铁集团，省方主要起辅助作用。这种模式的特点是责任主体清晰，责任界限清晰。国铁集团负责立项可研、勘察设计、项目实施、竣工验收、运营管理等，省方仅负责施工用地手续办理的相关工作。

3.2.2 省方主导委托国铁集团或其下属公司代建模式

在这种模式下，省方作为投资主体，在项目全周期中占主导地位，但是在建设审批等关键环节和项目实施阶段，国铁集团或其下属公司占主导地位。这种模式的特点是合作、行业隶属、项目管理隶属三种关系交错存在，管理协调难度大，省方对投资成本的管控力小。在项目主要投资阶段，即项目实施阶段，省方往往因为管理能力、层级隶属管理等原因，难以实现对投资成本的全方位管理，签订的委托代建协议中的一些条款也很难完全实现，在某些层面上省方利益难以得到保障。

3.2.3 省方投资自主建设模式

这种模式的主要特点是主体清晰、责任清晰。省方可以对投资建设进行全过程、全周期监管，可以最大范围地对资产、成本、效益进行管理。该模式或许是省方投资铁路未来的发展方向。

3.3 铁路建设实施阶段目标制定流程研究

项目实施阶段是铁路项目建设的主要阶段，也是项目投资最多的阶段和管理难度最大的阶段，制定出科学、合理的总体管理目标和节点管理目标极为重要。其中主要包括工期目标、投资目标、安全质量目标等。

3.3.1 国铁集团主导省方参与模式

在该模式下的实施阶段，需要根据建设投资总体目标、设计文件、指导性施组、重难点工程等情况，综合制定目标计划[2]。该项工作主要由项目公司牵头，设计单位共同确定，同时根据建设用地使用计划，制定征地拆迁工作目标，由地方政府实施。在该模式下，目标制定的责任主体比较清晰。

3.3.2 省方主导委托国铁集团或其下属公司代建模式

这种模式下，项目建设实施阶段的目标制定较为复杂。委托代建的范围是项目实施阶段，即从项目施工图审核完成到项目竣工结算。其间项目管理目标的设定主要是以建设投资总体目标、设计文件、指导性施组、重难点工程等为基础，并统一国铁集团和省方的管理意见。先由项目公司制定目标计划，再报铁路局集团和省方铁路投资建设集团审核，双方将意见反馈到项目公司，由项目公司修改管理目标，之后双方还要进行多次沟通，达成一致意见，最终形成能够满足各方诉求的目标计划。征地拆迁工作目标则主要由省方根据设计拆迁任务和实际可能发生的费用制定目标计划。

3.3.3 省方投资自主建设模式

该模式是相对自主的建设模式，且目标制定的责任主体比较清晰。由省方铁路建设投资集团或下属项目公司，根据建设投资总体目标、设计文件、指导性施组、重难点工程等情况，综合确定目标计划，根据建设用地使用计划，制定征地拆迁工作目标，并由地方政府实施。

3.4 三种模式共存给省方铁路投资集团带来的主要问题

第一，不同管理模式共存，各项目公司的专业化水平不同、利益主体不同，导致省方铁路建设集团监督、管理难度大。

第二，项目建设关键阶段委托管理，导致省方对投资的成本、效益管理监控能力降低[3]。

要解决以上问题必须投入巨大的人力、物力，并且要做到以下几个方面：一是明确影响省方建设集团决策的关键数据，建立科学的项目建设统计报表制度，由工程技术部负责收集、分析、处理基础数据，及时发现存在的问题，分类预警上报。二是对三种模式分类管理，对于国铁集团主导的项目，放手管理；对于委托代建项目，应做到监管上抓大放小，节点上抓关键，效益目标上抓结果，在信息畅通、目标可控的前提下，适当下放监管权限，把控管理底线，建立管理红线预警机制；对于自主建设项目，应进一步建立健全管理体系，科学合理地配备管理资源，强化投资、进度、成本、安全、质量、水保、环保等方面的管控能力，提高集团，尤其是二级单位、项目公司的管理能力和精细化管理水平。三是根据省方集团公司及其部门、二级公司、项目公司（代建公司）的职能需要，建立科学、高效的沟通、监管、服务机制，建立健全管理制度，加强规范化、程序化管理。

通过以上几个方面的对比分析，最适合省方投资建设的铁路项目管理体系就是省方投资自主建设模式。而想要实现对投资全过程的监督管理，就必须实现建设周期内各个阶段自主决策、自主管理。

4 实施省方铁路建设企业自主建设模式急需解决的问题

第一，解决“人”的问题。目前，多数省方铁路建设企业是近几年刚刚组建的，由于铁路建设的专业性比较强，因此需要配齐配全各专业人才。

第二，解决“制度”问题。应建立科学有效的横、纵向管理体系、沟通体系，尤其要建立与铁路局集团、地方政府等的沟通体系。

第三，解决“衔接”问题。充分考虑从立项到可研、勘察设计、建设实施、竣工验收、开通运营、运营维护等各个阶段的衔接管理，同时明确资产核对和资产交接管理。

第四，疏通“外部通道”。主要是打通铁路建设需要国铁集团工管中心等单位审批的行业管理通道，避免因相关报批报建手续办理不畅影响项目建设和运营管理。

5 结语

对比三种铁路建设管理模式可以发现，在国铁集团主导省方参与模式下，省方主要起辅助作用，无法全面参与项目管理；在省方主导委托国铁集团或其下属公司代建模式下，省方难以实现对投资成本的全方位管理；而在省方投资自主建设模式下，省方可以对投资建设进行全过程、全周期监管，能够最大限度地对资产、成本、效益等进行管理。并且，近年来地方越来越有能力自主建设由省方主导的铁路项目，若能妥善解决省方投资自主建设模式中的一些不足，该模式或将成为中国铁路未来建设的主要方向。