当前耕地保护现状分析与对策研究

侯娟，韩云芝

1.山东省高密市自然资源和规划局土地储备中心；2.山东省潍坊市坊子区自然资源和规划服务中心

一、研究背景及意义

《中华人民共和国土地管理法》第三条明确规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是中国的基本国策。”[1]进入21世纪后，城镇化进程发展迅速，经济发展进入快车道，建设占用耕地面积数量急剧增长。从第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果数据来看，第二次全国国土调查（以下简称“二调”）到三调10年间，全国耕地面积减少1.1284亿亩，年均耕地减少0.11284亿亩，年均降幅为0.56%。二调标准时点是2009年12月31日，耕地面积是20.3077亿亩；三调标准时点是2019年12月31日，耕地面积为19.1793亿亩。如果照此速度减少下去，再过10年，耕地面积将成为18.05亿亩，18亿亩耕地红线受到严峻挑战。

古人云“洪范八政，食为政首。”中国拥有14亿多人口，在极端天气频发等背景下，解决好14亿人口的饭碗问题更加是国家治国理政的首要问题。土地是粮食生产的载体，所以当前形势下探讨如何才能切实保护耕地，对于确保国家粮食安全有着重要的意义。

二、G市耕地情况

G市是山东省的一个县级市。2020年末，全市总户数为330852户，户籍总人口为89.5万人。2019年第三次全国国土调查，G市国土调查总面积为152349.34公顷，其中耕地面积86442.81公顷（国家统计口径数据）。2009年二调时G市耕地面积是95912.4公顷，10年间耕地面积减少9469.59公顷，减少幅度为9.87%。

三、三调耕地减少原因分析

（一）国家城镇化水平的提高致使耕地减少

2009年中国城镇化水平为46.6%，城镇常住人口为6.22亿，而2019年中国城镇化水平为60.6%，城镇常住人口为8.48亿人。随着城镇化水平的提高，农村人口向城镇迁移，并且迁移人口大多年富力强，文化水平较高，否则很难在城镇站稳脚跟。优质劳动力的转移必然导致农村从事耕种的人口老龄化。由于年老体弱，一部分农村人口失去耕种的能力，部分耕地“非粮化”，流向林地等其他地类，致使耕地减少。自然资源部部长王广华介绍，二调以来的10年间，耕地与林地、园地之间相互流转，总的来看，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。[2]在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，[3]耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。[4]

其次随着城镇化水平的提升，建设用地需求不断增加，城镇化建设以及工业用地建设占用了部分耕地。从二调到三调这10年间，国家建设用地总量增加1.28亿亩，增幅26.5%，城镇用地总规模达到1.55亿亩，村庄用地规模高达3.29亿亩，城乡建设用地节约集约利用存在较大挖潜空间。[4]

G市三调结果显示，相对二调，三调建设用地增加3543.54公顷，增幅为13.82%，当然建设用地的增加不全是由耕地转变而来，也有部分是由其他地类转化的。虽然这些年一直严格执行耕地占补平衡制度，但由于G市耕地后备资源匮乏，所以使用了部分跨地区调节的建设用地指标，这也是造成G市耕地减少的一个重要原因。

（二）三调在耕地认定标准上与二调发生了重大变化

二调中对于利用耕地临时种植药材、草皮、花卉、苗木等，以及其他临时改变用途的耕地均按耕地调查。而三调要求按现状调查，不能有耕地、林地、园地等的交叉重叠，这也是引起耕地变化较大的重要原因之一。G市耕地面积数值变化较大的原因也在于此。严格区分“耕地”和“林地”“园地”地类，可以有效支撑对耕地“非粮化”的管控，更好地落实新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十二条“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”的规定，从而可以更加有效地保护耕地。[2]

四、加强耕地保护的必要性

（一）确保国家粮食安全的需要

手中有粮，心里不慌。2020年中国第七次人口普查结果显示人口总数已超过14亿。14亿多人口要吃饭，这是中国最大最基本的国情。保障国家粮食安全的根本在于保护耕地，耕地是粮食生产的命根子，地安粮安。

（二）中国人均耕地占有量较低

2021年8月份自然资源部公布三调耕地面积19.179亿亩，约占世界耕地总量的4.1%。2021年中国人口总数约为14.13亿，占全球人口总数的18.03%，人均占有耕地约1.4亩，约为世界人均耕地占有量的1/3，也就是说中国需要以占世界4.1%的耕地养活占世界18.03%的人口，所以说相对其他国家来说，中国耕地保护压力更为巨大。

G市三调耕地面积总量为86442.81公顷，当时人口总数为89.5万人，人均占有耕地约为1.4亩，与全国人均占有耕地数量相当。

（三）中国耕地后备资源匮乏

中国耕地后备资源潜力约为2亿亩，能开垦成耕地的约为8000万亩，人均占有耕地后备资源0.06亩。

根据G市三调耕地后备资源调查成果更新数据统计，G市耕地后备资源面积为21.73公顷，人均占有耕地后备资源为0.0004亩，占调查总面积的0.01%。其中可开垦其他草地15.22公顷，占全市耕地后备资源的70.04%；可开垦内陆滩涂6.34公顷，占29.18%；可开垦裸地0.17公顷，占0.78%。综上可知切实保护耕地对于G市来说压力更大。（如图1）

图1 G市耕地后备资源分布图

五、耕地保护存在的问题

（一）农民的耕地保护意识不强

随着城镇化水平的提高，给农民提供了更多的就业机会。对大多数农民来说，到城镇打工获得的年收入要远高于在农村从事耕种取得的年收入，所以青壮年劳动力大多选择进入城镇谋求生活。笔者曾于2021年下半年做过一次问卷调查，在农村从事耕种的农民，文化水平在高中以下的大约占到91.1%，而且总体年龄偏高。农村这种状况，致使大部分从事耕种的农民缺乏大局意识，认识不到粮食安全对于国家长治久安的重要性，也就不可能认识到耕地保护的重要性。

（二）农民种粮的积极性不高

以G市为例，粮食作物主要是小麦和玉米，一年两季，小麦按1200斤/亩， 1.6元/斤计算，毛收入为1920元/亩；玉米按1500斤/亩，1.5元/斤计算，毛收入为2250元/亩。人均耕地1.4亩，户均耕地不超过10亩。[5]按10亩计，再加上国家粮食补贴每年200元/亩，户均年毛收入43700元，扣除成本，估计年纯收益大约在20000元左右，再扣除生活成本，忙忙碌碌一年，几乎没有节余，所以农民的种粮积极性严重受挫。年富力强，文化水平高的农民向城镇转移，寻求更好的生活环境和工作环境以及更高的工资收入，农村的土地或者种树，或者转包给别人耕种。在经济发展落后的地区有的耕地甚至被撂荒。

（三）耕地保护措施不完善

耕地保护工作一直以来受到国家的高度重视。从1986年以来国家多次出台文件强调耕地保护的重要性。如中发〔1986〕7号文第一次正式将耕地保护作为中国的基本国策。中发〔1997〕11号文进一步明确保护耕地就是保护我们的生命线，并建立起以耕地总量动态平衡和土地用途管制制度为核心的土地管理制度体系。[6]中发〔2017〕4号再次明确耕地保护的重要性，建立数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局。[7]三调数据成果显示从二调到三调10年间耕地净减少1.13亿亩，其中净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。耕地面积逐步靠近18亿亩耕地红线，严重威胁到国家的粮食安全。这说明，之前耕地在农用地内部各地类的流转缺少管控措施。基于三调数据成果分析，国家于2021年提出了耕地“进出平衡”策略，进一步完善了耕地保护体系。

六、耕地保护的对策研究

（一）加强耕地“进出平衡”政策的宣传，严格执行耕地保护相关政策

通过分析耕地减少的主要原因，2020年9月和11月国务院办公厅陆续印发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和《防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）；2021年11月自然资源部、农业农村部、国农林业和草原局联合发布《关于开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通知》和《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），提出耕地“进出平衡”政策，要求严格落实耕地用途管制。耕地“进出平衡”作为当前新出台的一项耕地保护政策，是对植树造绿、挖湖造景、农业结构调整占用耕地的补救措施，也是防止耕地减少的创新之举。由于耕地“进出平衡”政策提出时间较短，所以很多人不了解这项政策，农民了解这项政策的更是少之又少。针对目前这种状况，建议各地自然资源管理部门采取多项措施和途径加大对耕地保护相关政策的宣传，尤其是加大对耕地“进出平衡”政策的宣传。G市自然资源管理部门计划近期对农村支部书记进行一次耕地保护系统培训，首先提高村干部对耕地保护尤其是耕地“进出平衡”政策的认识，然后通过村干部带动全村村民自觉保护耕地。

（二）提高种粮生产效益，严格控制耕地“非粮化”

耕地“非粮化”的根本原因在于农户种植粮食获得的收益相对过低。中国农业大学教授朱道林认为，在市场经济体系下，经济利益是驱使耕地“非粮化”的最主要因素，也是最根本的诱导机制。[8]基于中国人多地少的基本国情，增加农户收益的根本路径在于提高单位面积农地的产出率和农户的劳动生产率。目前提高农户收益的有效途径是大力推进农用地的流转，实现农地适度规模经营。通过采用先进的农业现代化技术设施和装备，降低农产品生产成本。同时提升农业信息化水平，调整农产品生产结构，提高单位面积农地收益，达到实现农户增收的目的。如果农户获得的收益大于耕地“非粮化”获得的收益，那么农户自然会主动放弃耕地的“非粮化”，达到防止耕地“非粮化”的目的。

（三）严格控制新增建设用地规模，盘活利用低效闲置用地

相关部门应按照“三区三线”划定规则，科学划定“三区三线”，精准落实耕地保护任务，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。严格控制耕地特别是优质耕地“非农化”。全面查清闲置土地和低效违规土地利用现状，做到数据准、位置明、现状清，一地一策，依法依规，合理处置。同时加大土地二级市场的建设，为低效闲置土地的优化配置提供可能，逐步建立健全节约集约用地长效机制，[9]为经济社会发展提供用地保障，为国家的长治久安提供有力支撑。

（四）建立耕地保护长效监管机制，加强耕地保护日常监管

从2022年开始，国家每季度下发耕地卫片，对耕地的动态变化进行实时监管。发现违规使用耕地的情况，严格要求整改到位。基层政府一是应当在贯彻落实党中央、国务院制止耕地“非农化”相关部署安排的同时，成立耕地保护领导小组，党政一把手为组长和第一责任人，保持土地执法高压态势，加强耕地卫片执法督导。二是充分利用现代科技手段，创新“耕地智保”，根据三调底图以及耕地保护任务科学划定保护地块，加强对耕地的动态监管。

七、结语

保护耕地任务艰巨，不可言败。当前违规使用耕地时有发生，这就要求相关部门宣传到位，监管到位，不断研究创新耕地保护的新方法新路径，严格遏制耕地特别是优质耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，为实现农业现代化保留足够多的发展空间，给子孙后代留下更多的良田沃土、绿色田园，[10]切实保证国家的粮食安全和长治久安，进一步提升人民群众的获得感、幸福感。