从“三公经费”曲线变动看政府治理成效——以中央本级为例

○辽宁省生态环境监测中心 卜晓艳

一、财政“三公经费”内涵及信息公开现状

纳入财政预决算管理的“三公经费”，是指财政按照有关规定，通过财政拨款安排给相关部门及其所属单位，用于因公出国(境)、公务用车购置及运行和公务接待等方面的支出。它既是维持政府运行的基础，也是政府部门廉洁和高效的反映。对于行政事业管理而言，“三公经费”并非可有可无，而是其中不可或缺的部分，一定数额的“三公经费”是做好行政事业管理必须要负担的成本。

2009年，推开中国“公共预算之门”第一人的吴君亮[1]向广州市财政局申请预算公开，广州市首次在网上公开了114个政府部门的“年度账本”。2011年中央部门公布了2010年财政拨款开支的“三公经费”支出决算和2011年预算情况,由国务院自上而下启动的这次“三公经费”公开，受到了媒体和社会公众的广泛关注,迄今为止预决算公开已达十余年之久,预决算“公开主体”已经落实到“末级”预算单位，切实加大了公开深度,在公开范围和公开内容等方面也都取得了新进展。

二、“三公经费”公开信息分析的现实意义

在政府预算公开已成为全社会共识，且网络信息技术已普遍应用的前提下，政府财务信息市场初步形成，社会公众成为了政府财务信息的需求者之一。我们也需要公众出于自身权益的需求自觉行使知情权[2]。培育专业的财经媒体，鼓励更多具有会计、财务知识背景的专业人士对政府公开的财务信息进行评论与分析，将有可能提升我国政府财务信息市场的供求调节功能[3]。公众作为政府信息市场的消费者，根据政府公开的财务信息比如“三公经费”进行深度分析，并产生新需求，比如 “丰富公开内容”、“扩展公开角度”、“提高公开信息质量”等等,从而推动政府信息公开市场进入良性互动，形成推进信息公开的强大合力，推动信息公开制度的演进和发展，进而提升国家治理和财政监督水平。可见，公众自觉行使知情权,对政府公开的财务信息进行评论与分析，这有必要且有意义。

在这种背景下，本文选取 “三公经费”作为研究对象，对中央行政事业单位(本级)(以下简称“中央本级”)2010—2021年公开的财政拨款决算数据进行总结分析，验证“三公经费”政府治理效果，促进政府财务信息市场良性互动，并对未来“三公经费”治理措施提出合理化建议。

三、“三公经费”支出变化及原因

根据财政部官网公开数据显示，中央本级2021年“三公经费”实际支出即决算数26.81亿元，2010年支出94.7亿元，2021年比2010年降低67.89亿元，降低了71.6个百分点，成效显著。

根据图1所示，从2010—2018年中央本级公务接待费在逐年递减，公务用车购置及运行费、因公出国(境)费略有较小波动但总体趋势也是稳步下降，直到2019年三项经费均有所增加，尤其是公务用车购置及运行费上升幅度明显，之后出现拐点， 2020年“三公经费”大幅下降。本文对2010—2021年“三公经费”决算数据变动原因分析如下。

图1 2010—2021年中央本级“三公经费” 决算变动图(数据来源：财政部官网)

(一)降：“三公经费”年度决算数从2010年到2018年的稳步下降是政府综合治理成效体现

2018年“三公经费”决算数比2010年减少54.78亿元，尤其公务接待费 2018年支出数不足2010年的五分之一。这正是中央对“三公经费”综合治理成果的反映。

在2011年中央公开预决算信息后，国家着手“三公经费”的治理工作。首先，健全制度约束。十八大后，以“八项规定”的发布为起点，一批约束公务支出的规范陆续公布。2013 年中共中央、国务院颁布《党政机关厉行节约反对浪费条例》(中发[2013]13号)，对国内差旅、因公临时出国出境、公务接待、公务用车、会议活动等事项进行全面规范。紧接着 “三公经费”的具体管理规定相继出台。这些条例规定有效规范了“三公经费”的使用；其次，加强预算管理。财政部门对“三公经费”加强了预算管理，要求行政事业单位的经费支出“只减不增”。行政事业单位加强内部控制，强化内部审批流程，严格遵照预算控制支出活动，切实降低了“三公经费”支出；最后，强化监督检查。纪检、审计、巡视等部门加强对行政事业单位“三公经费”使用情况的监管。在多方协同努力下，行政事业单位“三公经费”支出获得了良好的控制成效，并提升了政府公信力。

(二)升：2019年“三公经费”支出数上升主要原因在于机构改革扩大了中央本级编报口径

2019年中央本级 “三公经费”预算和决算都有所提高，尤其是公务用车购置及运行费，预算增长67%，决算增长34%。增长主要原因是因为2019年机构改革预决算编报口径的扩大。根据2019年8月财政部公布的《中央本级“三公”经费2018年预算执行和2019年预算安排情况》得知：根据党和国家机构改革等情况，2019年预算数的口径有所变化，一是原由地方财政负担的地方税务部门2019年起转由中央本级安排；二是原武警边防部队、消防部队等转隶至中央部门后，2019年起统一纳入中央本级“三公”经费预算限额管理。

(三)陡降：2019—2020年“三公经费”陡降，是中央带头落实过紧日子要求及疫情等客观因素影响综合作用结果

2020年中央本级“三公经费”决算数29.86亿元，比预算数减少25.31亿元。2020年预算比2019年预算减少25.9亿元。2020年决算比2019年决算减少18.88亿元，预算、决算降幅均特别明显。

中央本级“三公经费”预决算陡降的主要原因在于中央进一步加强财政资金管理，具体包括以下方面：一是中央带头落实过紧日子；二是严控“三公经费”预算。因公出国(境)费和公务接待费预算2020年比2019年压减幅度均超过60%。公务用车购置及运行费预算2020年比2019年压减为17%；三是严控预算执行，厉行勤俭节约。受新冠疫情影响，国家倡导办公要充分利用网络、电话等方式，尽量采取线上沟通交流，做到可开可不开的会坚决不开，可办可不办的培训坚决不办，减少不必要支出。因公出国(境)费和公务接待费决算数2020年比2019年分别压减81%和67%。尤其公务用车购置及运行决算比预算“节省”开支近20亿元；四是盘活存量资金，有效应对疫情。可暂缓实施的支出项目资金及时缴回财政，可统筹、整合的预算资金及时调整支出用途，有效应对新冠疫情影响，切实保障“三保”等重点支出需要。

2021年中央部门继续贯彻落实过紧日子要求压减支出，2021年中央本级“三公经费”财政拨款预算51.87亿元，比2020年预算减少3.3亿元，下降6%；2021年决算26.81亿元，比当年预算“节省”25.06亿元，比 2020年决算减少3.05亿元，下降10%。

基于上述分析，历时十余年“三公经费”政府综合治理成效显著。从2010年起到2018年中央本级“三公经费”整体趋势在递减，由于机构改革等原因2019年出现增长，之后中央带头落实过紧日子以及受新冠疫情等客观因素影响迅速出现拐点，2021年“三公经费”决算数值几乎触底。待疫情结束后，“三公经费”很有可能存在上升趋势。在“三公经费”似乎正逐渐淡出媒体和社会公众关注视野的情况下，未来治理方向如何？这个问题值得思考。

四、“三公经费”未来治理思考

为“三公经费”未来治理确立正确方向，我们应树立正确的观念。“三公经费”是公共财力，不能挥霍浪费，必须让其物尽其用，真正发挥其应有的作用。然而 “三公经费”不会一味“只减不增”，要限定在合理的范围内，力争以最小的成本做最多的事情、实现最大的收益[4]。正如2021年国务院参事刘怡所说：“支出不可能一味压减，今年有些部门增加了对于支出合理增长的说明，显示出务实细致的作风，有利于公众增进理解并进行监督[5]。”所以，笔者认为疫情结束后“三公经费”不会持续下降，反而可能会有所增加，“三公经费”综合治理工作已经常态化，是持久战，公众监督亦不能松懈。此外，在数据搜集过程中，笔者也发现了“三公经费”信息公开方面的问题，比如，同一年同口径公开，信息来源不同，数据存在差异；不同年份，公开信息的方式缺乏一致性；信息公开质量有待第三方监管与评价。综合以上，本文对 “三公经费”未来治理提出三点建议。

(一)保持“线上办公”优势，切实减少支出

治理“三公经费”，约束行政事业单位支出才是根本。从根本上减少“三公经费”支出，是治理“三公经费”最直接最有效的方法。受疫情影响，行政事业单位的工作方式发生了很多变化，很多工作“被迫”由“线下”改为“线上”，直接减少“三公经费”、差旅费、培训费、会议费等支出。疫情结束后，这种低碳环保的工作方式理应继续保持下去，响应国家倡导，切实落实中央过紧日子要求。在满足实际工作需要的前提下“线上办公”，既可以节省时间又节省费用，从根本上减少“三公经费”开支，努力建设节约型政府。

(二)公开“三公两费”，防止隐匿支出

治理“三公经费”，公开内容需要适度扩大。扩大公开范围，由公开“三公经费”到公开“三公两费”，防止“隐匿支出”。鉴于“三公经费”与会议费、培训费支出内容紧密相关，近年来存在会议费、培训费超预算、超标准、违规收费、转嫁费用等违规问题，甚至出现“三公经费”向会议费、培训费转嫁的现象，这已然受到财政、审计等监管部门的关注[6]。近几年中央不断要求“精简会议、差旅、培训、调研、论坛、庆典等公务活动”，按照财政要求，行政事业单位年度决算报表中“三公经费”决算报表格式已经做了调整，将会议费、培训费与“三公经费”同等级编报，但尚未纳入预决算公开。由公开“三公经费”到公开“三公两费”是信息公开市场上消费者的新需求。增加“三公两费”的透明度，一起接受公众监督，会让“费用转嫁”无法藏匿，减少包庇违规非法行为，让财政资金使用进一步规范、透明、清朗。

(三)发挥财会监督作用，提高财政信息公开质量

治理“三公经费”，信息公开质量是关键，需要财会监督保驾护航。信息公开质量是政府信息公开的生命线，对信息公开效果有着决定性影响。比如当“三公经费”存在超预算、超标准、违规收费、转嫁费用等违规问题时，公开数据准确性大大降低，信息质量难以保证，信息分析评价工作的意义就大打折扣。再比如，公开时间不及时，公开信息口径变化引致缺乏比较数据等问题的存在，这些都降低了财政信息公开质量。提高财政信息公开质量，一方面需要公众发现、反馈、监督和评价，从而推动信息提供者“被动”改进；另一方面更有赖于政府部门“主动”作为。当“三公经费”信息公开工作出现公开内容不全，公开时效滞后，公开信息一致性缺乏，甚至公开信息失真时，已然不能单纯依靠信息公开部门自检自纠来发现问题、解决问题，需要内部审计、外部审计、财政等监督部门及时发挥财会监督作用，为财政信息公开质量保驾护航。首先，财会监督部门要从整体上把握“三公经费”信息公开工作的方向，确保公开政策落地见效；其次，加大对信息公开单位的检查力度，保障“三公经费”公开信息的范围、公开方式的多样化以及公开信息的效率符合规定；再次，加大对“三公经费”数据造假、违法违规行为的处罚力度，提升公开财务信息的真实性、准确性和完整性；最后，依法依规发布“三公经费”信息公开质量检查结果和典型案例，以案为鉴，以案释法，强化震慑。发挥财会监督作用，提高财政信息公开质量，助力国家治理效能提升。

五、结论

本文以中央本级为例对我国十余年“三公经费”预决算数据进行了总结分析，证实了政府对“三公经费”的治理效果显著。 结合公开数据搜集过程中发现的问题， 本文提出了“三公经费”未来治理应保持“线上办公”优势，切实减少支出；公开“三公两费”，防止隐匿支出；发挥财会监督作用，提高财政信息公开质量等措施及建议，目的是推动财政信息公开市场良性发展，提高社会监督水平，提升国家治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。(注： 本文所使用的决算、预算等数据均是采用“一般公共预算财政拨款口径”)