黄南州草原生态保护补奖政策实施成效及存在问题的探讨

徐公芳，蔡佩云，徐有学，王 凯

(1.青海省草原总站，青海 西宁 810008；2.青海省林业和草原局，青海 西宁 810000)

为全面了解青海省黄南藏族自治州草原生态保护补助奖励政策实施情况和取得的成效，省林草局组织省草原总站有关人员于2021年12月6日至10日，赴黄南州尖扎、同仁、河南、泽库4县(市)，采取听取汇报，与州县政府、农牧、林草、乡镇等部门座谈交流、现场查看、访问牧户等方式，就黄南州落实草原生态保护补奖政策进行了实地调研。调研期间，共召开座谈会5次，走访4县(市)5个乡镇牧户40余户，了解到了黄南州生态补奖的第一手的资料。根据调研情况，调研组认真研究分析了该州在落实草原生态保护补助奖励政策中的工作成效及存在问题，结合黄南州生态保护工作的实际和发展需要，提出了优化禁牧和草畜平衡面积的意见建议。

1 两轮草原生态保护补助奖励机制政策实施成效

1.1 基本情况

黄南州实施第一轮、第二轮草原生态保护补助奖励机制政策以来，全州实施的草原面积为157.80×104hm2，其中，禁牧面积为89.4×104hm2，草畜平衡面积为68.4×104hm2。全州2.93×104牧户12.6×104人享受了补奖政策，年发放补奖资金达到2.6×108元，其中，禁牧补助为2.35×108元，草畜平衡奖励为0.25×108元。第二轮补奖政策资金规模较第一轮有所提高。

1.2 主要成效

生态补奖政策实施以来，黄南州草原生态管护力度进一步加大，草原生态环境得到了有效恢复，牧区生产生活条件得到了明显改善，牧民收入水平有了较大提高，牧区经济社会发展取得了显著成效。

1.2.1 促进了农牧民增收 以第二轮草原补奖政策核算，年兑现草原补奖政策资金为2.6×108元，人均享受政策补助为2 066.07元，约占人均可支配收入的38.1%。

1.2.2 草原生态趋于向好 通过实行禁牧、休牧和草畜平衡制度，草原生态恶化的趋势得到了有效遏制，过度放牧—草原退化—进一步过度放牧的恶性循环得到了有效控制，草原生态环境逐步恢复和改善。据黄南州政府副州长介绍，2020年黄南州草原综合植被覆盖度达68.65%，较2011年提高14.05个百分点，草原生态变化非常明显。河南县县长介绍，河南县草原植被覆盖度由2016年86.84%提高到2020年的93.6%，产草量由6 295.5 kg/hm2提高到8 116.5 kg/hm2，重度退化面积由6.4×104hm2减少至4.6×104hm2，下降28%。

1.2.3 畜牧业生产经营方式逐步改变 2020年黄南州实际载畜量363.37×104只羊单位，其中天然草原理论载畜量为178.1×104羊单位，饲草料秸秆等载畜量为181×104羊单位，建成生态畜牧业专业合作社133家，规模养殖场153家，牧区家畜舍饲、半舍饲比例不断提高，形成有机畜牧业示范区示范园“一区四园”的发展雏形。

2 存在问题

2.1 禁牧面积过大

黄南州享受政策的草原面积为157.80×104hm2，禁牧面积89.4×104hm2，占全州草原面积的56.65%。特别是河南、泽库两县，禁牧面积分别占全县草原面积的73.84%和54.22%。按人口算，全州12.6×104人，人均拥有草原面积12.53 hm2，人均禁牧面积达7.07 hm2，约占人均草原面积的56.38%。禁牧区比例较大，造成政策落实难、监管难、牧民增收难等突出问题。

2.2 补奖标准低

据州主管领导反映，泽库县、河南县海拔高、气温低，植物生长周期短，生态保护建设成本高，现行补奖标准未能充分反映出保护生态系统效益做出贡献的价值。据测算，全州草原流转市场价为450～1 800元/hm2，禁牧平均补助标准仅为262.5元/hm2，差距较大。据监测，黄南州平均0.417公顷草原养活一只羊，两年内出栏按1 500元计算，每公顷产值1 800元，养殖产出远远高于禁牧补助，牧民损失较大。如按黄南州2020年天然草原平均可食鲜草产量5 878.8 kg/hm2，每公斤鲜草按0.4元的价格计算，黄南州每公顷天然草原的产值为2 352元，是禁牧补助的8.9倍。

2.3 牧民增收渠道窄

经过两轮草原生态补奖政策，牧民已经认识到草原退化的原因主要是超载过牧，对自己的草原退化、退化程度以及对畜牧业生产和生态的影响都非常清楚。但由于受文化教育、传统意识、劳动技能和二、三产业发展的局限，牧民从事二、三产业的技能低下，牧民就业增收渠道单一，群众生产生活来源仍主要依赖于草原畜牧业。据调查，第一轮、第二轮生态补奖政策实施期间，草原牧区劳动力转移数量不足1%。

3 意见建议

3.1 实行政策州内动态调整机制

按照草原生态保护补助奖励政策“政策、任务、资金、责任”四到州的要求，以草原承包为基础，结合第三轮补奖政策要求，由州级负责科学划定禁牧和草畜平衡区，对禁牧比例较高的河南、泽库两县在县际、乡际、村际间进行调剂，将禁牧草原比例调整到50%左右。同时建立动态调整机制，根据地面监测结果，评估植被高度、盖度、产量及植物种类变化情况对禁牧区植被达到解禁标准的，及时调整为草畜平衡区，实行以草定畜，放牧管理。对草畜平衡区严重退化的，及时进行禁牧。

3.2 分类分区测算，提高补奖标准

州县有关部门充分考虑人口、草原质量、产量和承载能力等情况，因地制宜，对不同区域不同类型的草原分类测算，制定细化补奖标准。

3.3 加快禁牧草原生态治理

禁牧草原初期可以适度进行人工干预(补播、施肥等)，缩短草地恢复时间，严格执行返青季禁牧、季节性轮牧、大牧场集约化管理模式等管理措施，在确保政策严格落实的基础上，推进草原合理利用。

3.4 充分挖掘畜牧业内部潜力

围绕全省有机农畜产品输出地建设，进一步优化调整畜牧业发展结构，推进发展牲畜舍饲(标准化)规模养殖。扩大人工饲草基地建设，推行饲草料种植的高效模式，提升饲草料供给能力，加快牲畜出栏周转，发展集约化规模养殖，减轻对天然草原依赖程度，提升畜牧业发展水平，保障牧民畜牧业收入稳定提高，改善民生。

3.5 加大牧区转产转业的扶持力度

结合乡村振兴战略，制定扶持后续产业的相关配套政策，加大扶持力度，重点扶持有发展潜力、产业布局合理的畜产品初、精加工、配送以及民族工艺品制作、土特产加工等产业，延伸产业链，拓展牧区收入渠道，促进牧民转产就业，降低草原人口承载压力。依托资源和地域特点发展旅游等，加快国家草原自然公园建设，探索牧区绿色发展新路径。