城乡关系演变进程中的国土空间规划体系转变

彭志刚，邓毅

（1 永修县自然资源局，江西永修县 330300；2 宜春袁州区金瑞镇人民政府，江西宜春 336000）

国土空间规划是实现乡村振兴战略的重要抓手，在城乡融合发展，促进乡村振兴背景下，国土空间规划促进乡村振兴成为研究热点。陈磊[2]将我国国土空间规划划分为“萌芽阶段—逐步成型阶段—试点探索阶段—发展完善阶段”，文琦[3]将1949 年以来我国城乡发展分为人民公社为主体的城乡二元结构阶段、小农经济为主体的家庭联产承包责任制阶段、城市反哺农村的城乡统筹发展阶段、城乡融合发展与乡村振兴阶段4 个阶段。不同学者以党的代表大会为节点，划分阶段在时间上基本吻合。文章通过分析城乡关系发展与空间规划体系发展的互动机制，探讨空间规划促进乡村振兴、实现城乡融合发展的实现途径。

1 城乡关系演进下的空间规划体系进展

1.1 1949-1977 年人民公社为主体的城乡二元结构背景下，国土空间规划萌芽发展阶段

1952-1956 年，新中国完成农业、手工业和工商业三大社会主义改造，我国进入社会主义的初级阶段。农村经历了互助组、初级社、高级社三个阶段。为了实现赶超目标，国家采取优先发展重工业政策。通过农业支持工业发展，集中资源推进工业化，试图在较短时期内建成现代化的工业体系[4]，实行对农产品的统购统销，工业产品和农业产品实行剪刀差。同时通过户籍管理制度，限制农民迁往城市。我国形成了独特的城乡经济和社会结构的“二元结构”。

城乡二元结构是计划经济的产物。至十一届三中全会，我国称这一时期为计划经济时代。在这一背景下，基本无土地利用总体规划和主体功能区划，而城市规划工作认为是国民经济计划的继续和具体化，各地成立城市建设委员会，负责城市规划设计，学习苏联经验，对城市规划编制办法进行了逐步完善，先后颁发了多项城市规划设计法律法规和设计规程。国土空间规划处于萌芽阶段。

1.2 1978-2001 年城乡协调发展背景下，国土空间规划多元发展阶段

十一届三中全会提出要“按经济规律办事，重视价值规律的作用”，我国经济体制开始从计划经济转向市场经济。1982 年“家庭联产承包责任制”在农村工作一号文件的正式出台，确立了以农户为主体的家庭承包责任制，实行集体土地所有权与承包经营权分离，激发了农村的内生动力，农业迅速发展，粮食产量快速增长，农村劳动力脱离农村束缚，开始向城市流动。随着城镇化速度加快，以及户籍制度附加的教育、医疗、保险等政策限制，总体上呈现乡村流向城市的人口规模较大、自由度较低，城乡发展要素单向流动的主要特征，城乡二元结构进一步固化，“三农问题”显现[5]。虽然党和国家在努力的打破二元结构，逐步取消工农产品剪刀差，取消户籍制度限制。但某些规定进一步强化了二元制度，如经营性土地必须征收转国有土地后才能出让的规定，一定程度上延续了自然资源和经济资源对农村地区的选择性歧视。

在此背景下，国土空间规划从探索阶段发展到多元发展阶段。土地规划方面，1981 年4 月党中央做出决定，要求国家建委实行国土立法、编制国土规划。1982年3 月国家建委启动国土规划试点工作，之后国家相继颁发了多项文件，推广国土规划。1982-1993 年全国所有省份编制了国土规划，67%的市编制了国土规划。30%的县编制了国土规划。1998 年国家机构改革，组建国土资源部，明确其对国家自然资源的管理规划保护工作。

城乡规划方面，在20 世纪70-80 年代城市规划复苏重建过程中，我国城市规划简单回归计划经济体制下完全理性模式，采用计划经济时期的做法，由国家计委牵头，城市规划等有关部门和地方参加，对重点建设项目实行联合选址[6]。1984 年颁布的《城市规划条例》认为城市规划的主要任务是确定经济和社会发展目标。1985-1991 年相继颁发了城市规划编制相关办法。此时期的城乡规划以经济和社会发展战略和规划为依据，将规划制度与市场经济有机结合，建立社会主义生产资料公有制和市场经济有机融合的多层次规划制度，有力地支撑了改革开放快速发展。国土空间规划处于各职能部门积极探索发展自身相关规划阶段。

1.3 2002-2012 年城市反哺农村发展背景下，国土空间规划统筹发展阶段

随着我国经济社会快速发展，在“重城轻乡”的发展导向下，快速的城镇化、工业化，导致乡村发展主体老弱化、资产闲置化、环境污染化、生产要求非农化等问题出现[3]。二元结构进一步凸显，“三农问题”引起关注。党的十六届三中全会，强调农业的基础地位，要建立以工促农、以城带乡的发展机制，形成城市反哺农村、城乡一体化发展格局。

解决三农问题是这一时期的主要论点，空间规划在这一阶段提高了对农村和农业的重视，实施了促进城乡一体化的诸多措施。2008 年国家将城市规划法改为城乡规划法，由原有的城乡二元体系转变位城乡统筹的规划法规体系，并组织实施城乡总体规划。2010 年全国主体功能区规划编制工作领导小组会同各省级人民政府编制颁发实施《全国主体功能区规划（2011-2020 年）》划定优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。国土部门编制完成了全国国土规划纲要，开始实施了第三轮土地利用总体规划，包含对村庄和集镇的规划。编制完成了土地整治规划，在农村地区进行了大规模的土地整治建设工作，对农村“田、水、路、林、村”进行了整合整治，配合实施以工代振模式。这一时期的国土空间规划着重强调了对耕地的保护和对农村地区资源的开发利用与保护，着力推进城乡一体化。

1.4 2013 年以来城乡融合发展背景下，多规合一融合发展阶段

党的十八届三中全会以来，国家大力清除城乡二元结构对乡村地区发展的障碍，建立城乡融合发展关系，大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局，建设现代化农村，最终实现共同富裕。为了实现这一目标，国家陆续实施了新型城镇化、美丽乡村建设、乡村振兴等系列政策措施。

实现城乡关系融合发展，建立健全城乡融合的国土空间规划体系是关键。2014 年国家下发了试点编制“多规合一”的通知，探索“多规合一”发展思路和完善市县空间规划体系。随后国家相继出台文件对国土空间开发等作出总体部署与统筹安排。为了解决空间结构布局矛盾，多规并行的矛盾冲突，2018 年国家合并城乡建设部、国土自然部、发改委部分职能，组建自然资源部，赋予其“建立空间规划体系并监督实施”的重要职责，强化国土空间规划管制力度，提升空间管制效率[7]，建立“五级三类”规划管理体系下“自上而下”的多部门规划并行治理结构并下发编制实用性村庄规划要求。

2 空间规划促进城乡融合的实现途径

城市与乡村是一个不可分割的有机整体，乡村振兴和城乡融合的过程，是促进城乡经济、社会、环境可持续发展过程。然而，阻碍城乡一体化发展的因素并未完全消除，“城重乡轻”的理念和发展思路依然存在于各项规划和实际实施过程中，“乡村病”问题仍未根治[8]。党中央、国务院高度关注农业、农村发展，在“十九大”报告中作出了实施乡村振兴战略的重大部署，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标。实施乡村振兴战略首先要做好村庄规划，理清村庄发展思路，明确乡村振兴各项任务，统筹安排各类资源，通过科学设计和合理布局，统筹产业发展空间，优化乡村生产生活生态空间；引导城镇基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡融合发展。

2.1 统筹村庄发展目标，指明乡村振兴各项任务

以编制实用性村庄规划为抓手，以促进乡村振兴和城乡融合发展为目标，采用城乡一体化视角，因地制宜，分类编制，建设城乡一体化的建设规划平台，整合土地整治规划、村庄建设规划、生态修复方案、农村产业发展规划等，合理布局高标准基本农田建设、废弃工矿整理、地质灾害修复、闲置农村居民点整治，合理布局新增宅基地，统筹布局集体经营性建设用地。建设环境优美，生态宜居，产业有发展的新农村。

2.2 拓展城乡一体化视角，搭建城乡要素自由流动平台

我国城市发展和农村发展长期以来严重分割对立，衍生出日益严重的“城乡病”“乡村病”。乡村振兴战略旨在通过城乡要素的流动，同步解决“城市病”和“乡村病”。城乡要素双向流动成为新时代城乡融合发展的根本动因。关键在于在城乡一体化视角下，通过市场机制作用和政府推动作用，逐步实现城乡土地、劳动力、产品、资金等要素的均等化，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。健全城乡统一的建设用地市场，促进了城乡要素平等交换和自由流动。

2.3 强化村庄空间重构，科学划定“三生”空间

由于长期处于城乡二元体制下，乡村规划缺乏科学合理布局，需对乡村“三生”空间进行重置。在村民的共同参与下，通过规划者和村民沟通协商的方式，重新构建农村“三生”空间，推动城乡空间公平配置[9]。乡村空间重构强调按照空间相对集中和资源优化配置的原则，重构村落内部生产、生活、生态空间格局[10]。在绘制村庄规划底图过程中，以三调地类为基础，通过地类归并法，结合县级三区三线成果，初步形成“三生”空间。根据不同类型的聚落村庄类型，通过空间重构，满足一二三产业融合发展空间需求，以全域土地综合整治为契机，形成乡村人居空间、产业空间、生态空间和文化空间融合发展格局。

2.4 统筹产业发展布局

乡村振兴的核心是产业振兴。随着农村产权制度改革逐步深化，我国耕地承包经营权流转规模已达到耕地面积的40%，形成了一批专业合作社、家庭农场，产业发展向着专业化、规模化转型。产业振兴应以当地群众与专业化合作为基础，避免资本化对农业资源的剥脱。成立农业合作社，形成农户+产业的模式，立足本地特色资源，培育有本地特色的主导产业，增加农户收入，构建多元乡村产业形态和多功能乡村产业体系。杨亚东等[11]利用关键词图谱分析，我国农村产业主要包括：现代特色农业、农业生产性服务业、农村生活性服务业、乡村传统特色产业、农产品加工业、休闲农业和乡村旅游业、乡村环保产业和乡村文化产业等9 个产业。尽量做到一村一策、一村一品，建立以满足村民实际诉求为目标的村庄定位和规划。

2.5 推动村庄规划和全域土地综合整治规划

“五级三类”国土空间规划体系中，村庄规划是“三类”中的详细规划，村庄规划脱离在五级规划体系之外。导致空间规划忽视对农村地区发展规划。同时由于政府编制经费安排不足及规划组织队伍不足的原因，村庄规划编制成果很少。在乡村振兴背景下，国家提出应因地制宜，分类编制实用性村庄规划。首先，应在城市一体化视角下，摒弃城乡二元理念，统筹安排城市规划要素于乡村规划要素的交互流通，让农村作为国土空间的一个重要组成部分，发挥应有的作用和地位；其次，应充分尊重群众意愿，发挥群众的积极性，提高村庄规划的实用性；再次，应加大宅基地退腾范围摸排和转移至经营性集体建设用地的调查落实。在此基础上推动全域土地整治规划编制和实施，共同促进乡村振兴。

3 结语

不同的城乡关系结构对应着相应的国土空间规划体系，在当前乡村振兴和城乡融合发展背景下，我国政府正在建立相应的“多规合一”国土空间规划体系。应在城乡一体化的视野下，促进城乡要素自由流动，大力推进实用性乡村规划和全域土地综合整治规划，探索推广存量建设用地指标转为集体经营性用地指标，重构乡村“三生”空间，统筹乡村村庄边界，合理布局农业产业用地。