新时代社会保险法制建设成就

▎文∕向春华

习近平总书记多次强调，法治兴则民族兴，法治强则国家强，要“加快重点领域立法”。新时代以来，我国以《社会保险法》为基础，扎实推进社会保险法律法规体系建设，社会保险法制取得突出进展。

新时代社会保险法制建设进程

特定人群权益保护方面。2020 年颁布的《退役军人保障法》和2021 年颁布的《军人地位和权益保障法》加强了退役军人、现役军人待遇保障。2018 年对《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》《残疾人保障法》进行了修订，进一步加强了妇女、老年人、残疾人的权益保护。上述立法均包含相关群体的社会保险权益保护内容。

养老保险方面。2014 年国务院颁布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，随后人力资源社会保障部、财政部颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，推进建立统一的城乡居民养老保险制度。2015 年，国务院颁布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，人力资源社会保障部、财政部颁布了具体的实施意见，机关事业单位养老保险制度启动实施。2013 年至2019 年，人力资源社会保障部颁布多个规范性文件，对职工基本养老保险关系转移接续的具体规则作出明确规定。2017 年，人力资源社会保障部、财政部颁布规范性文件，统一和规范职工养老保险个人账户记账利率。

在职工基本养老保险待遇调整方面，自2005 年至2022 年，基本养老金连续18 年上调；自2016 年起，调整幅度参考社会平均工资增长水平等诸多因素确定，调整制度更加科学化、合理化；2018 年，人力资源社会保障部、财政部颁布《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》，对居民养老保险待遇调整予以规范。

医疗保险方面。2016 年，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，以实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益为宗旨，在总结城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度运行情况，以及地方探索实践经验的基础上，提出建立统一的城乡居民医疗保险制度的总体要求、基本原则以及统一政策、理顺管理体制、提升服务效能等要求。2021 年《医疗保障基金使用监督管理条例》颁行，对基本医疗保险（含生育保险）基金、医疗救助基金等医疗保障基金使用及其监督管理作了明确规定。

2021 年，国务院办公厅印发《关于建立健全职工基本医疗保险门诊共济保障机制的指导意见》，改进个人账户计入办法、规范个人账户使用范围，建立健全职工医保门诊共济保障机制。同年，国务院办公厅印发《关于健全重特大疾病医疗保险和救助制度的意见》，就强化基本医保、大病保险、医疗救助综合保障，以及夯实医疗救助托底保障、建立健全防范和化解因病致贫返贫长效机制、积极引导慈善等社会力量参与救助保障等作了规范。

近年来，国家医保局按年度开展了医保药品的谈判、调整、集采工作，建立正常化调整机制。2020 年至2021 年，国家医保局先后颁布《基本医疗保险用药管理暂行办法》《医疗机构医疗保障定点管理暂行办法》《零售药店医疗保障定点管理暂行办法》《医疗保障行政处罚程序暂行规定》等行政规章，对医保用药、定点管理、行政处罚等作出细化规定。

工伤保险方面。全国人大常委会于2016、2017、2018 年3 次修订《职业病防治法》，完善了职业病前期预防、职业病诊断与职业病病人保障等制度。2014 年，最高人民法院颁布《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》，对工伤保险的具体适用问题予以明确。人力资源社会保障部于2013、2016 年颁布执行《工伤保险条例》的规范性文件，2016 年人力资源社会保障部、民政部、国家卫计委颁布《工伤保险辅助器具配置管理办法》，对工伤保险辅助器具配置管理予以规范。2021 年，国家卫健委颁布规章，规范职业病诊断与鉴定管理。

失业保险方面。2017 年，人力资源社会保障部、财政部联合发文调整失业保险金标准。2019 年，人力资源社会保障部等部门就失业保险支持企业稳定就业岗位政策予以明确。2021 年，人力资源社会保障部办公厅等就失业保险关系跨省转移接续工作予以明确。2022 年，人力资源社会保障部等部门就做好失业保险稳岗位提技能防失业工作予以规范。

社会保险基金监管方面。2022 年人力资源社会保障部颁布《社会保险基金行政监督办法》，对社会保险基金的行政监督作出系统规定。

新时代社会保险法制建设特点

纵观新时代社会保险法制建设脉络，以《社会保险法》为基本依据的社会保险法制体系基本形成，为社会保险制度的发展、社会保险覆盖面的扩大奠定了坚实的法律基础。

注重体系化。以《社会保险法》为根基，新时代社会保险法制建设涉及我国社会保险制度的方方面面，相互间的调适明显增强，体系化特征明显。如在特定人群权益保护方面，以军人及退役军人为主体，对妇女、老年人、残疾人等特定保护对象均予以涵盖。在社会保险体系建设方面，统一实施城乡居民养老保险与城乡居民医疗保险，推行机关事业单位养老保险制度改革，使我国社会保险项目更加健全、公平，进一步实现了制度全覆盖。在养老保险制度方面，对养老保险关系转移接续、待遇调整等作了全面规定，进一步完善了养老保险的制度规则。在社会保险基金监管方面，国务院颁布行政法规，对医疗保障基金的使用监督管理作出明确规定。与此相协调，人力资源社会保障部颁布规章，对养老、工伤、失业等社会保险基金的行政监督作出明确规范，避免了立法适用方面的制度疏漏，更好地保障了社会保险基金安全。

社会保险法制建设的体系化，不仅填补了社会保险制度体系的空白，为未来进一步完善社会保险法律制度提供了规则基础；而且减少了适用中的矛盾和冲突，有利于社会保险制度的平稳发展以及社会保险关系的稳定。

增强适用性。法的生命在于适用。良好的法律体系的基本功能在于其适用性，为社会主体提供行为指南、评价标准、裁判基础，为和谐社会关系和社会秩序的构建提供规则依据。相较于过往，新时代社会保险法制建设虽然在相当程度上属于政策性制度，但是更加注重制度的可适用性，为社会提供更加明确的规则规范，法律效力更加凸显。以医疗保险为例，全面改革个人账户制度，对个人账户的具体规则、门诊统筹的具体内容均作了详细规定，保证了其适用性。医保用药、定点管理、医保行政处罚等制度均是通过行政规章形式构建，其规范性、适用性较强。在失业保险方面，虽然多项改革均是通过政策性文件推进，但注重明晰规则，如失业保险金标准、失业保险支持企业稳定就业岗位的具体措施、失业保险关系跨省转移接续的要点，大大增强了适用性，具有明显的规范效力。

落脚权益性。社会保险制度在国家治理中的作用，系通过对社会保险权益与社会保险义务的科学性、合理性、规范化设定来实现的。同时，社会保险是《中华人民共和国宪法》规定的公民的基本权利，这意味着社会保险法制建设应当以公民社会保险权益的设定、保护与实现为根本目的，并依此设定向对方的义务。如果社会保险制度构建不以公民社会保险权利保障为依归，则背离了社会保险的初衷与目的，也背离了为“实现人民对美好生活的向往而奋斗”的历史使命。

新时代社会保险法制建设，在采用基本法律、行政法规、行政规章和地方性法规等立法形式时，较好体现了对公民社会保险权益的维护；在采用规范性文件作为治理依据时，在相当程度上凸显了对公民社会保险权益的保护。例如人力资源社会保障部颁布的执行《工伤保险条例》的规范性文件，最高人民法院颁布工伤保险司法解释，对超过法定退休年龄的劳动者的工伤权益的规范、对通勤工伤范围的界定等等，均体现了对劳动者工伤权益的保护理念。

以良法善治之标准来衡量新时代社会保险法制建设状况，仍有诸多需要进一步完善的地方。一是基本法律的架构如何设定？全国人大常委会已经启动医疗保障法的立法计划，那么未来《社会保险法》与之关系如何，并列实施抑或废止？这一关系处置还涉及各险种的立法模式选择，需要慎重对待。

二是仍然过多依赖政策体系，法的规范性需要进一步加强，未来应当更多地采取法规形式而非政策形式。

三是制度及规则的协调性需加强，如《职业病防治法》历经多次修订，相关职业病分类及诊断等管理制度亦有跟进，但职业病仅仅是职业伤害的一种类型，职业病防治亦仅仅是劳动者职业安全与职业健康权益保护的内容之一，如何统筹协调诸种职业危害的防治及其与《安全生产法》的关系如何处置，是未来工伤保险以及相关立法需要斟酌的事项。

四是规则的合理性需要进一步考量。基于法律规则的可适用性以及对权利保护的要求，如何更精确地界定公民以及相关方的权利义务，更好地发挥“定分止争”的功能，是未来社会保险法律规则构建需要重点考量的问题。