中国的多边外交实践与多边主义理念

董向荣

一、问题的提出

多边主义一般指倡导通过三个或三个以上国家或其他行为体协调解决国际问题的制度或理念，与单边主义、双边主义等相对应，与保护主义、孤立主义等相对照。

近年来，国际社会中出现了一些新的现象。以往积极宣扬全球化、倡导多边主义、为构筑战后国际体系作出积极贡献、理应是现存国际秩序维护者的美国，频频退出多个国际组织或机制，动辄采取单边主义行动，构建和活化排他性的小多边机制，以实现自身利益。例如，2017年1月，特朗普上台伊始即宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）①2016年2月4日，美国、智利、秘鲁、越南、新加坡、新西兰、文莱、澳大利亚等12个国家在新西兰签署TPP，深化多边经贸关系。TPP最初由新西兰、新加坡、智利和文莱四国发起的一项多边自由贸易协定，后由美国主导，日本、加拿大、澳大利亚、墨西哥、越南、秘鲁、马来西亚等12个成员参与。美国特朗普政府退出TPP后，日本主导建立了全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)。拜登上台后，美国政府没有回归TPP，而是提出了新的印太经济框架（IPEF），继续把中国排斥在外。。2018年5月，特朗普宣布退出“伊朗核协议”，重启对伊朗的严厉经济制裁。联合国方面表示，美国退出“伊核协议”对核查机制和多边主义来说都将是一个巨大的损失[1]。2018年6月19日，美国宣布退出联合国人权理事会，指责人权理事会“长久以来对以色列存有偏见”。联合国对美国作出该决定表示失望。2020年7月6日，美国政府通知联合国秘书长，称美国将退出世界卫生组织，并告知这一决定将于2021年7月6日正式生效（编者注：2021年1月20日，美国宣布重返世卫组织）[2]。美国数十次否决世界贸易组织（WTO）争端上诉机构大法官重启遴选程序的相关提案，直接导致世贸组织“最高法院”停摆。在频频“退群”的同时，美国强化和升级原有小多边机制或组建新的小多边机制，维护自身和小集团利益。2021年3月12日，美国、日本、印度、澳大利亚等举行四方安全对话（QUAD）首次线上首脑会谈。2021年9月15日，美国、英国、澳大利亚发布联合声明，宣告建立三国联盟(AUKUS)，美英将支持澳方发展核动力潜艇。2022年4月5日，美国、英国和澳大利亚扩大AUKUS的合作范围，三国将合作开发高超音速武器。法国对澳美英三国共同创立AUKUS导致法国失去澳大利亚的潜艇合约表示愤怒和遗憾。法国外交部分别召回驻澳大利亚及驻美国大使表示抗议。至此，美国已经组成了“三、四、五、七”小多边外交体系：“三”是指美国、英国、澳大利亚三个盎格鲁—撒克逊血统的国家组成的三国安全同盟（AUKUS），以及美国、加拿大、墨西哥三国签署的《美墨加三国协议》（USMCA）①美加墨协议中存在显著排他性的“毒丸”条款，即，如美、墨、加三国中任意一方与所谓的非市场经济体签署自贸协定，则其他协议伙伴有权在六个月后退出三国协议。；“四”是指美国、日本、印度、澳大利亚组成的四国安全对话机制（QUAD）；“五”是指美国、英国、澳大利亚、加拿大、新西兰组成的“五眼联盟”；“七”是美国、英国、德国、法国、意大利、加拿大、日本等组成的七国集团（G7）。

与此同时，多边主义已经成为中国外交话语体系中的“高频词”和外交实践的指南。国家主席习近平在出席第七十六届联合国大会时强调，联合国应该高举真正的多边主义旗帜，成为各国共同维护普遍安全、共同分享发展成果、共同掌握世界命运的核心平台[3]。习近平主席在中华人民共和国恢复联合国合法席位50周年纪念会议上讲话指出：“国际规则只能由联合国193个会员国共同制定，不能由个别国家和国家集团来决定。国际规则应该由联合国193个会员国共同遵守，没有也不应该有例外。”[4]在第四届中国国际进口博览会上,习近平主席强调，“中国将坚定不移维护真正的多边主义。以WTO为核心的多边贸易体制，是国际贸易的基石。当前，多边贸易体制面临诸多挑战。中国支持WTO改革朝着正确方向发展，支持多边贸易体制包容性发展。”[5]国务委员兼外交部长王毅在同美国对外关系委员会交流时指出，“真正的多边主义应当是开放包容、厉行法治、协商合作、与时俱进。不能打着多边主义旗帜搞新的集团对抗，不能以多边主义为掩护搞封闭的小圈子。坚持以联合国为核心的国际体系，坚持以国际法为基础的国际秩序，才是践行真正的多边主义”。[6]党的二十大报告提出：“中国积极参与全球治理体系改革和建设，践行共商共建共享的全球治理观，坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。”[7]作为发展中国家的中国，不断强调全球化和“真正的多边主义”，以区别于排他性的多边主义。

这促使我们思考，什么因素推动中国在全球多边外交舞台上的角色不断变化？中国如何形成了独具特色的多边主义外交理念？中国所倡导的多边主义与西方主流话语体系中的多边主义有哪些不同之处？

二、多边外交及与多边主义

外交原本主要是处理国与国之间的关系，即双边关系。随着外交议题的复杂化和涉及行为体数量的增多，多边外交逐渐成为国际舞台上重要的外交形态，意在解决无政府状态下多个行为体之间的国际合作问题。多边外交往往比双边外交更加热闹，更具吸引力，有时“喧宾夺主”，抢了双边外交的风头，让人们误以为多边外交是国际舞台上最主要的外交形态。事实上，至少在当前主权国家仍是国际活动主要行为体的背景下，双边外交仍是主要的外交形态。

当前，多边外交之所以兴起，主要有以下原因。第一，全球化、气候变化、能源危机、疫情等一系列全球性议题，已经远远超出一国或双边层面，需要在多边层面予以协调和解决。没有多边协调、通力合作，就无法达成增进人类福祉、避免全球性灾难的一致安排。在此背景下，多边机制被赋予越来越多的期待和责任。第二，在单边主义的支配下，大国凭借自身实力实现外交目标。霸权国滥用自身影响力，宣扬“本国优先”，动辄对他国实施制裁，甚至动用武力，这些单边主义行动对世界局势造成严重影响；第三，在双边主义支配下，大国和中小国家之间也存在明显的力量不对称。在双边之间存在信任不足、约束不足、违约现象频发等背景下，多边主义行动就成为替代选择。

历史上不乏多边外交的案例。春秋五霸时期，齐桓公多次统领各路诸侯，救燕于山戎之患，救卫于北狄之患，率鲁、宋等八国之师与楚对峙。《战国策·秦策》曾指出，苏秦曾经联合“天下之士合纵相聚于赵而欲攻秦”，他游说六国诸侯，要六国联合起来西向抗秦。秦在西方，六国土地南北相连，故称合纵。纵横家的“合纵”策略，类似于当今的多边主义外交理念。古希腊的各个城邦类似于当今的国家，公元前六世纪到公元前四世纪的伯罗奔尼撒同盟，虽由斯巴达控制，但也以同盟会议作为最高权力机构，基于成员国认同的议事规则进行政策协商，可以称为多边外交的雏形。

现代意义上的多边外交和多边主义，源于始于战乱纷繁的近现代欧洲。经过1618—1648年30年战争后，欧洲主要国家签署《威斯特伐利亚和约》。此后，主权国家成为国际关系的基本行为主体。各缔约方约定，所有各方应有义务保卫和保护本合约的每一项条款不受任何人侵犯，违法者应被视为和平的破坏者，并将受到制裁。《威斯特伐利亚和约》本身就是多边外交的产物。以19世纪初期维也纳会议为开端的“欧洲协调”机制，也是典型的多边外交案例，该机制确立了俄罗斯、奥地利、普鲁士、英国等四国通过会议协商支配欧洲的国际政治秩序，构筑起“维也纳体系”。19世纪“欧洲协调”的最初目标是恢复拿破仑战争时期被推翻的各国旧王朝及欧洲封建秩序，防止法国东山再起，战胜国重新分割欧洲的领土和领地，相互制衡并保持和平。在法国成为第五个成员国后，“欧洲协调”成员国在19世纪的大多数时间内通过制衡维持着相对和平。19世纪末，由于各强国之间不断爆发冲突，“欧洲协调”机制难以达成共同行动，并最终在第一次世界大战爆发时终结。一战后，世界各国领导人创建了国际联盟，即联合国的前身。国联试图借助多边主义合作防止类似的冲突发生，但是并没有阻止第二次世界大战的爆发。显然，国联未能完成其最重要的阻止战争的安全任务，但它发起成立的各种专门组织至今仍在运作。

反法西斯国家从国联的失败中汲取教训，1945年创建了联合国，并延伸和扩展成为复杂的多边组织和制度安排。除了联合国的政治机构外，战后国际社会还组建了世界银行和国际货币基金组织（IMF）等相关组织，以及联合国系统的其他技术机构，如世界卫生组织等。联合国及其组织体系是多边主义的体现。联合国宪章确立了普遍安全观、普遍和平观，将采取有效集体办法维持国际和平及安全、制止侵略行为或其他破坏和平行为作为组织的宗旨，通过国际合作解决经济、社会、文化等领域的国际问题。在多边主义理念的指引下，联合国成为当今世界最有影响力、最具权威性的国际组织，是维护世界和平、推进人类发展进步的重要行为体，是践行多边外交理念最重要的舞台。

除了联合国体系之外，全球还有很多多边主义国际组织和机制，比如关税及贸易总协定（GATT，WTO的前身）、欧洲联盟（EU）、东南亚国家联盟（东盟，ASEAN）、非洲国家联盟、经济合作与发展组织（OECD）、七国集团（G7）、八国集团（G8）、二十国集团（G20）、金砖国家（BRICS）、中等强国合作体（MIKTA）等。全球的、区域的、次区域的；政治的、经济的、军事的；政府间的、民间的；成员多的、成员少的……林林总总的多边主义组织和机制共同形成了一个生态系统。《国际组织年鉴》统计，20世纪初，世界有200余个国际组织，到50年代发展到1000余个，70年代末增至8200余个，1990年约为2.7万个，21世纪初超过5.8万个。“国际组织年鉴在线”2020年的数据囊括了全球超过7.5万个政府和非政府组织[8]。

目前，关于多边主义有两种主要的分类方法。第一种是把多边主义分为单位层次上的“战略性多边主义”和体系层次上的“制度性多边主义”[9]。所谓“战略性多边主义”，是把多边主义作为国家的一种对外战略，与孤立主义、帝国主义、不结盟等相对应，表明一国在对外关系中的战略偏好、对外行为方式或对外战略。所谓“制度性多边主义”，是指以三个或三个以上的国家基于普遍行为准则协调国际关系的制度形式[10]。美国学者约翰·鲁杰（John Ruggie）、罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）是制度性多边主义的代表。制度性多边主义把国家作为多边主义的基本行为体，把多边主义界定为一种制度形式，强调国际规则、规范、决策程序等普遍行为规则是多边主义的基础。基欧汉对多边主义定义时在制度之外包含了“临时性安排”，定义略显广泛。

第二种分类方法是把多边主义分为“（旧）多边主义”和“新多边主义”[11]。所谓“（旧）多边主义”就是指传统的以解决国家间冲突和战争为目的、自上而下的、以国家为中心的多边主义。所谓“新多边主义”是指在全球治理中新出现的以非政府组织取代政府作为基本行为体、以自下而上取代自上而下、以去中心取代中心、以开放透明取代“小圈子”和秘密外交的多边主义形式。即便存在“（旧）多边主义”和“新多边主义”，“新多边主义”也主要是作为“（旧）多边主义”的补充，而不是替代。

从区域来看，各地区的多边主义发展很不平衡。“在世界所有的地区中，欧洲多边主义不管在经济、政治还是安全领域，都是最为成熟、制度化程度最高的，它还处于不断完善和发展的过程中。“在多边主义发展程度上，亚太地区显然要比欧洲落后得多。”[12]尤其是与北约和欧盟这两个最重要的欧洲多边组织相比较时，亚太地区的多边主义、特别是地区多边安全机制，不为人们所了解。20世纪60年代后期开始建立的东盟，是以协商的方式而不是以经典的制度方式来建立和约束各行为体。东北亚至今仍未能建立多边安全机制。

无论是从战略还是制度的层面来界定多边主义，还是从“旧”与“新”来区分多边主义，都无法忽视其需要多个参与方相互协调与合作、共同参与体系治理的本质属性。也就是说，如果以主权国家作为多边外交的行为体，那么，少到3个国家之间，多到当今193个联合国会员国之间所有纷繁复杂的基于共同利益、共同价值观、共同地域等结合起来的外交组织和外交博弈，都可称之为“多边外交”。如果是以国家、非国家成员、政府组织、非政府组织等作为多边外交的行为体，那么几乎世界上所有的单边和双边外交之外的外交形式都可以视为“多边外交”。可见，“多边外交”是一个包罗万象的概念。

当今国际政治领域内所谈的多边主义，是相对于双边主义和单边主义、特别是相对于单边主义而存在的。

双边主义是指主张在两个主权国家之间处理政治、经济或文化等问题的外交理念。当两个国家承认彼此为主权国家并同意建立外交关系时，它们就建立了双边关系，就会基于双边来开展合作、解决问题。当前，全球多数国际事务是基于以两个主权国家为行为体的双边层面来处理的。中国的外交事务也主要是通过双边来处理的。

单边主义是坚持单边行动的理论或议程。从词源上讲，单边主义（unilateralism）是从1926年后才由“unilateral”+“-ism”合成而来，早期主要是指与单边裁军有关的单边主义行动。1964年以后，单边主义才作为一种不寻求盟友支持的外交理论或理念开始被广泛使用[13]。单边主义原本并不是彻头彻尾的贬义词，特别是在裁军领域。通常裁军是在两个主要竞争对手或敌对双方或有关多方达成协议之后共同采取缩减军队或军力的行动。但是，也有不少一国单方面宣布裁减军队等行动，不要求主要对手采取同等行动。这样的单边行动是有助于地区乃至世界和平的。比如，在确保国家安全利益的前提下，中国多次主动采取单方面的裁军行动。1985年中国决定裁减军队员额100万；1997年中国决定在三年内再次裁减军队员额50万；2003年中国决定在两年内裁减军队员额20万，使军队总规模降至230万。“在较短时间内，中国单方面裁军行动的范围之广、裁减幅度之大为国际军控与裁军史所少见，充分体现了中国政府和人民对军控与裁军事业的坚定信念和爱和平、求发展的真诚愿望。”[14]

一国独立行动的外交理念并不是完全消极的，但随着霸权国频频采取无视其他各方的行动，或者是坚持推进对其他各方可能不同意的行动，一意孤行，单边主义逐渐在国际舞台上被赋予了贬义。美国小布什政府时期对对伊拉克的军事行动是单边主义的典型代表。当前在国际社会上广受批评的单边主义，指的是某些全球性大国或区域性大国无视其他国家的利益，单方面采取“自利”“损他”行动，未经联合国授权、擅自对他国采取军事行动，或动辄违约、“退群”，导致双边关系乃至国际社会的共同理念、信仰、目标等遭受严重的负面影响。

单边主义外交偏好，并不只是表现在单边行动上。单边主义和多边主义有时更多体现在处理国际问题的不同政策方法上。比如，在国际贸易政策中，当绝对需要多方同意时，单边主义的支持者通常倾向于双边协议，认为行为体越少越好，追求简单和效率。而多边主义的信奉者，则倾向于与多个行为体共同达成多边协议。单边主义的信奉者往往确信自己的实力能够单独、高效地完成单边外交行动，不需要盟友的支持。比如，美国小布什政府时期偏好采取单边主义行动。即便是一个大国在有盟友支持的情况下采取的行动，但由于其他盟友实力与该大国极不对称，本质上这也算是一种单边主义的行动。当一国政府偏向多边主义时，对于原本可以在单边或双边层面解决的问题，仍然愿意选择看似能获得更多支持的多边主义路径来实现。所以，单边、双边、多边主义的路径并不是“泾渭分明”，而是有相互交叉的。

三、中国的多边外交实践与角色演变

中国参与现代世界的多边主义外交，始于第一次世界大战。其间，中国加入协约国集团，但是在巴黎和会上，中国未能改变半殖民地的国际地位、雪百年之耻，中国的多边外交刚开始就遭受严重挫折，引发五四爱国运动。一战后，中国参加国际联盟，成为这一重要国际组织的成员。第二次世界大战期间，中国人民英勇抗击日本侵略，中国战场是世界反法西斯战场的重要组成部分。太平洋战争爆发后，中国与美国、英国、苏联等积极协调，1942年签署《联合国家宣言》，1943年签署《关于普遍安全的宣言》《开罗宣言》，1944年参加筹建联合国的敦巴顿橡树园会议，1945年参加旧金山联合国制宪会议，中国成为联合国安理会常任理事国之一，取得了战时大国地位。这对于后来中国的国际身份和地位影响重大。

可以说中国原本就是联合国这一重要多边体制的创始国之一，是绝对的“局内人”。但是，由于中国内战爆发和战争结束后台湾当局长期占据联合国席位，新中国长期被排除在联合国体制之外。在1950年朝鲜战争爆发后，美国以“联合国军”名义出兵朝鲜并逼近中国边境、美国第七舰队进驻台湾海峡，新中国与美国在半岛战场上短兵相接，陷入冷战中最惨烈的热战。周恩来致电联合国秘书长赖伊并转联合国各会员国：“在美国政府指使和操纵下所通过的关于要求联合国会员国协助南朝鲜当局的决议，是支持美国武装侵略、干涉朝鲜内政和破坏世界和平的，并且这一决议是在没有中华人民共和国和苏联两个常任理事国参加下通过的，显然是非法的。”对于杜鲁门关于以武力阻止中华人民共和国解放台湾的声明和美国海军侵入我台湾沿海的行动，“联合国安全理事会和联合国的秘书长对于美国政府的这一公然侵路行动却又一声不响，放弃自己维护世界和平的职责，并成为顺从美国政府政策的工具。”[15]中国与联合国的关系长期陷入僵局，中国成为联合国体制的“局外人”。中国与联合国的关系，“从实质和主要内容看，就是反对美国阻挠中国恢复在联合国的合法席位与合法权利，以及在一些特定的国际问题上，反对联合国在美国的操纵下，成为美国对外政策的工具。”[16]

为争取中国在联合国的合法权利，中国政府与阻挠中国恢复联合国席位的势力开展了不懈的斗争。毛泽东多次表示，中国在联合国只能有一个代表，联合国，我们总有一天可以进去。在进联合国的问题上，中国“需要时间做很多工作。中国领导人对此显示了充分的耐心”。1961年1月6日，毛泽东看到一篇美国正逐步削弱台湾当局在联合国及其他国际组织的代表资格的材料旁写下一个批语“蒋帮力争加入、恢复国际组织。我们相反，在三年、五年、十年内，对一切国际组织，毫不在乎，要美就我，我不就美。最后一定要美国服从我们。”[17]可见，中国最高领导人做好了打持久战的准备。正是在这些斗争中，中国的多边主义理念中也融进了反对霸权主义的内容。

在联合国的“局外人”时期，中国的外交主要是集中在双边层面，主要目的是争取他国对新中国的外交承认。新中国成立后立即与包括苏联、保加利亚、匈牙利、朝鲜等在内的10个社会主义国家建交。不久，新中国与印度、缅甸、阿富汗、巴基斯坦等周边国家和丹麦、瑞典、瑞士等较为中立或有中立倾向的国家建交。在1949年10月到1951年底的第一波建交浪潮中，新中国与19个国家建立了外交关系。

处理好双边关系、与更多的国家建交是这一时期中国外交的主要目标。作为一个新成立的政府，新中国需要对外阐明自己的外交基本原则。1953年12月周恩来在接见印度政府代表团时，首次完整地提出了和平共处五项原则，即：互相尊重领土主权（编者注：在亚非会议上改为互相尊重主权和领土完整）、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠（编者注：在中印、中缅联合声明中改为平等互利）和和平共处，得到了印方的赞同，并写入了1954年4月签订的《关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》。在后来的外交实践中，和平共处五项原则的表述在文字上进行了轻微改动并延续至今，成为中国处理双边关系的基本准则。

在有限的多边外交场合，新中国主要是利用刚刚获得民族独立的国家之间的认同感，在反对殖民统治、维护独立自主方面取得共识，通过多边外交场合广交朋友，促进双边关系的发展。在此背景下，万隆会议成为新中国参与多边外交的里程碑，也是通过多边场合促进双边外交的成功尝试。1955年4月，24个亚非国家和地区的政府代表团在印度尼西亚万隆召开会议。这是亚非国家和地区第一次在没有殖民国家参加的情况下讨论亚非人民切身利益的大型国际会议。会前，中共中央政治局扩大会议讨论通过《参加亚非会议的方案（草案）》，决定中国代表团参加亚非会议的总方针为：“争取扩大世界和平统一战线，促进民族独立运动，并为建立和加强中国同若干亚非国家的事务和外交关系创造条件，力求会议取得成功。”[18]万隆会议通过了处理国际关系的十项原则，吸收和借鉴了和平共处五项原则的基本理念。通过万隆会议的多边外交舞台，新中国展现了和平友好的对外姿态，更多国家对新中国有了了解。从1955年亚非会议召开到1964年，中国的建交国增加了29个，其中有27个是亚非拉国家。这是新中国第二波建交浪潮。

“如果一个占世界人口五分之一的东方大国不能成为其会员国，联合国如何谈得上具有真正的普遍性？”[19]时任联合国秘书长吴丹表示，没有中华人民共和国，联合国绝不会成为真正的联合国[20]。1967年10月，美国总统尼克松在《外交事务》期刊上发表了题为《越南之后的亚洲》的文章，他主张：“从长远的观点看，我们负担不起永远把中国留在各国大家庭之外。在这个小小的星球上，容不得十亿最有才能的人民生活在愤怒的孤立状态之中。”[21]

得益于前期双边外交的铺垫，中国在全世界获得了越来越多的认可和支持，在联合国获得的支持票也越来越多。1971年10月25日，第26届联合国大会以76票赞成、35票反对、17票弃权的表决结果恢复了中国的代表权。如果说此前中国外交是被局限在“半个舞台”上，那么70年代后中国外交活动的范围从此扩展到整个国际舞台[22]。重返联合国之前，与新中国建交的国家只有64个[23]。受恢复联合国席位的积极影响，中国的双边外交迎来了重要时刻，短时间内与诸多国家建交。恢复联合国席位后，中国除了参与联合国安理会、联合国大会的活动之外，还积极与联合国所属专业机构合作，包括世界卫生组织、联合国教科文组织、联合国开发计划署、国际电信联盟、国际海事组织等机构。中国对联合国维和行动也从最初持有保留态度到逐步参与、并最终成为维和行动中摊款第二、派出维和人员最多的常任理事国。

在联合国之外，中国积极参与多边进程。1991年中国与东盟开启对话进程，1997年中国与东盟举行“10+1”领导人会议；1991年中国成为亚太经合组织（APEC）成员；1996年至2000年，中国与俄罗斯及中亚三个邻国的“上海五国”机制不断深化地区合作，并在2001年成立上海合作组织（SCO），力求使之成为“欧亚大陆繁荣、稳定、和平以及多元共处的‘稳定器’”[24]。1999年，中国参与创建二十国集团（G20）。2001年中国加入了WTO，在经济上全面融入世界。加入WTO之后20多年，中国从“从多边规则接受者”，发展到“多边主义和自由贸易的坚定维护者”“WTO改革的理性推动者”“全球贸易公共品的积极提供者”等多重角色[25]。2003年到2008年，中国领导人多次参加八国集团同发展中国家领导人非正式对话会议。2009年，中国、印度、巴西、俄罗斯等“金砖国家”在俄罗斯举行首次正式会晤，发表《“金砖四国”领导人俄罗斯叶卡捷琳堡会晤联合声明》。“金砖四国”从一个经济领域新词汇转化为一个全新的国际合作平台，“金砖机制”成为不同地域、不同制度、不同模式、不同文明携手合作的范例。中国积极参与APEC、“10+1”、“10+3”、“东亚峰会”、“中日韩领导人会议”等亚洲合作机制，与亚洲国家一起致力于本地区的和平与繁荣。进入新世纪，“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边外交是重要舞台”成为中国对外政策的基本轮廓。

党的十八大以来，中国的多边外交更加活跃，尤其重视“主场外交”。博鳌亚洲论坛、中非合作论坛峰会、亚洲相互协作与信任措施会议(亚信)峰会、APEC领导人非正式会议、G20领导人杭州峰会、上海合作组织青岛峰会、金砖国家领导人厦门会晤、“一带一路”高峰论坛、北京冬奥会等一系列主场外交，彰显大国多边外交风范。与客场相比，主场多边外交更有助于通过外交平台、合作机制中的议题设置转化为切实的国际影响力，进而提升主办国的话语权，推动全球治理体系变革。与此同时，主场外交“作为重要的展示窗口与公共产品发放平台，可以释放地位信号并优化国际形象，减少国际社会对中国的误解和负面认知，增强吸引力、亲和力和感召力。”[26]主场多边外交受到中国政府的高度重视，被视为新时代外交工作的“重头戏”，多次作为重要外交工作成果写入年度《政府工作报告》。

四、中美关于多边主义的认知差异

多边主义概念是“舶来品”，在美国和西方国家有特定的内涵，在美国和西方国家内部，也有诸多不同的理解。即便如此，中美之间对于多边主义的认知差异与美西方国家内部的差别相比要更为显著。这里用来与中国的多边主义理念相比较的，主要是根据美国政府近年来推动的外交政策来概括的多边主义。当前，中美对多边主义认知的主要差异在以下四个方面。

第一，是侧重理念还是侧重制度。国际制度是国际行为体在交往中所形成的一整套规则体系。国际理念构成制度的基础，是制度评价的标准，是国际制度努力的方向。中国当前所主张的多边主义，主要是一种外交理念，与人类命运共同体的愿景相辅相成。中国关于多边主义的主张，重视“应然性”，认为多边主义应该具备包容性、开放性、平等性等特征，认为与动辄以武力相威胁的单边主义相比，多边主义具有进步性，应该成为国际社会追求的理想目标。中国认为，真正的多边主义是成员国秉持合作和协商的精神进行沟通，以增进利益、避免冲突，而不是动辄以武力相威胁甚至诉诸武力。中国认为，通过对话、协商解决国际纷争，而不是通过暴力和胁迫，是国际社会持续进化、告别弱肉强食的丛林世界的重要体现。作为着眼于促进国家行为体之间良性互动的社会性安排，多边主义机制以协调与合作为基本特征，体现了国际社会的文明与进步。

美国和西方话语体系中所强调的多边主义，尽管也有理念层面的解释，但更重视的是制度层面上的安排。在西方主流话语体系中，多边主义的基础是普遍的行为原则，是一整套包含国际规则、规范、决策程序的制度体系。制度是多个行为体通过协商和谈判共同建构起来的社会性安排。一旦行为体参与构建了多边主义制度或在同意遵守制度的基础上加入了某多边机制，意味着就要在从多边机制中得益的同时，服从制度的规定。所以，“制度性多边主义的成员虽然多是主权国家，但是多边主义进程都要在一定程度上约束国家的行为，包括在国家利益和国家主权问题上作出让步。”[27]

第二，是侧重“工具理性”还是“价值理性”。价值理性追求行为的价值，强调动机的纯正和选择正确的手段去实现意欲达到的目的。而工具理性是强调行动主要由追求功利的动机所驱使，行动借助理性达到自己需要的预期目的，行动者纯粹从效果最大化的角度考虑。美国式多边主义体现的是“为我所用”的“工具理性”，多边主义机制只是实现目标的工具性安排，直接或间接维护美国的利益，甚至把霸权身份本身也作为利益的一个方面来加以维护。美国对多边主义的基本态度，“入群”和“退群”都是权利。

中国的多边主义主张更强调“价值理性”。中国认为，多边主义不只是纯粹的工具性方案，而是多方参与全球共治、以预先协调的方式处理全球性、公共性议题的最佳选择，并通过制度化安排为多边协商结果付诸实施提供有效性和合法性，从而使其在全球治理中占据重要地位。如果一国希望通过将本国利益凌驾于国际组织之上、通过控制国际组织来实现一国私利，这样的愿望明显有悖于多边主义的基本精神，也注定无法引领该国际组织实现组织宗旨。中国主张：“对联合国，世界各国都应该秉持尊重的态度，爱护好、守护好这个大家庭，决不能合则利用、不合则弃之。”[28]不仅如此，中国的多边主义，崇尚信义，“一诺千金”。中国认为，真正的多边主义是成员国对普遍行为规则的重视和遵守，而不是无视规则、破坏规则甚至是频繁毁约和“退群”。任何国家在加入多边主义制度安排的时候，都有一个正式的签约仪式，标志着入会是该国经过慎重考虑、权衡自身国家利益后作出的决定，意味着其对该组织的基本目标、规则的认可，意味着其在未来将遵守这些规则的基本承诺，当然也意味着享有其他国家同样遵守承诺而为本国带来利益的权利。不是说一国在加入某个多边机制后无权退出，但是无视规则、频繁的退出必然是对现有国际秩序的破坏，也是该国国际信誉的重大损失。

第三，是侧重权威的单一性还是多元性。在大一统的政治传统文化影响下，即便是在“无政府”作为根本特征的国际社会中，中国也倾向于找到一个相对有权威的机制，而具有最强代表性的联合国被赋予“至高无上”的权威。中国的多边主义理念，将联合国作为世界上最重要的多边机制，将是否符合联合国宪章的基本原则作为多边主义的判断标准。2020年9月23日，习近平主席会见联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯时指出：“世界上只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系；只有一套规则，就是以联合国宪章为基础的国际关系基本准则。”[29]在2021年10月25日纪念中华人民共和国恢复联合国合法席位50周年大会上，习近平主席指出，中国忠实履行联合国安理会常任理事国职责和使命，维护联合国宪章宗旨和原则，维护联合国在国际事务中的核心作用。应该坚决维护联合国权威和地位，共同践行真正的多边主义。世界各国应该维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则[30]。

与此相对照，美国只是把联合国作为诸多国际合作机制之一。在联合国，在通常实行一国一票的多边机制下，中小国家的联合大大提升了对大国的舆论压力，大国的单边行为受到中小国家的约束。美国更倾向于通过自身的强大能力和单边行动、双边外交、小多边联合行动等来捍卫本国利益，并不把联合国作为最主要的国际舞台和主要权威。美国不重视联合国的另外原因是基于前述“工具理性”和“集体行动的逻辑”。曼瑟尔·奥尔森（M ancur Olson）曾指出，集团越大，组织成本就越高，在获得任何集体物品前需要跨越的障碍就越大，增进集团利益的人获得的集团总收益的份额就越小，任何个体或集团中成员从集体物品中获得的收益就越不足以抵消他们提供哪怕很小数量的集体物品所支出的成本[31]。联合国及其机构作为全球最大的主权国家的组织，自然被美国认为是高成本、低收益的组织。

第四，是侧重包容性还是排他性。中国的多边主义认知，将包容性置于多边主义理念的核心，将是包容的还是排他的作为辨别真伪多边主义的重要标准。中国认为，多边主义在现代国际关系中受到越来越多的推崇，一个关键原因就是国际社会对开放性、包容性的重视和认同。真正的多边主义秉持的是开放包容的精神，而不是搞封闭性、排他性的小圈子，更不是拉一些国家组团与其他国家相对抗。对抗性的、排他性的多边主义只是几个国家建立的“团伙”，完全不符合真正的多边主义理念。中国包容性多边主义的理念与中国“结伴而不结盟”的外交原则相一致，伙伴是包容性的，而盟友是排他性的。

美国热衷于构建和活化既有的排他性小多边机制。这种小多边机制，实际上是美国与其数十个盟友或亲密伙伴在不同地区、不同议题上的排列组合，是同盟关系的延展。同盟关系原本就是以排他性为根本特征。美国的同盟体系，以美英关系为核心，到AUKUS、五眼联盟，都是历史联系和以盎格鲁—撒克逊为中心的。非盎格鲁—撒克逊人、非英语国家是无法加入这些排他性的小多边机制的。即便是美国的重要盟友，德法等国也免不了领导人被五眼联盟监听的尴尬，法国也免不了被美英澳三国机制抢走潜艇大单。非盎格鲁—撒克逊盟友对此也颇有怨言。对于其他国家，在美国式多边主义支配的国际体系中，常常就会处于被排斥的地位，这在一定程度上是无法避免的。

结 语

多边外交是国际交往的一种重要形式。从新中国成立到1971年恢复联合国合法席位前，中国外交的主要目标是争取更多国家的承认、建立双边外交关系，并争取恢复联合国席位。在此期间，中国参与了以万隆会议为代表的多边外交，主要目标是以多边促双边。恢复联合国席位后，中国开始全方位融入世界，从联合国体制的“局外人”转变为“局内人”，从“批判者”转变为“改革者”，多边开始成为中国外交的重要舞台。除联合国体制外，中国还积极恢复或加入世界银行、IMF、WTO等重要国际机制。随着多边外交的发展，中国参与创建G20、BRICS、SCO，主导设立亚洲基础设施投资银行等新多边机制。在长期的多边外交实践中，中国形成了独具特色的多边主义理念。

中国积极倡导“真正的多边主义”，反对霸权国的单边主义，区别于排他性的多边主义，倡导国际关系民主化。中国开始在多边舞台上扮演既有国际体制“维护者”“引领者”的角色。

尽管中美多边主义的侧重点不同，但都需要通过多国、多个行为体之间的合作来解决地区性、全球性议题。未来多边主义走向取决于哪种多边主义能获得更多的国际支持，哪种多边主义能为地区性和全球性议题提供更好的解决方案。