异地城镇化与就近城镇化的多维思考

许经勇

改革开放以来，我国的城镇化经历了就近城镇化为主和异地城镇化为主的演变历程，当前又要转到以就近城镇化为主的新阶段。这不是城镇化模式的简单回归，而是意味着过去30 多年以发展大城市为主的城镇化道路，已经难以持续下去：占城市总量比重很低、数量很少的超大城市和特大城市，出现类似某些发展中国家存在的“城市病”；相当一部分中小城市和小城镇发展缓慢或发展不起来，即发展动力不足，甚至出现衰落的现象。这些都不利于带动农村的发展，缩小城乡差别，以及逐步实现城乡一体化。当前我国发展最大的不平衡，是城乡发展不平衡，最大的不充分，是农村发展不充分。为了有效地缩小城乡差别，就必须处理好中心城市和区域发展的关系，推进以县域为重要载体的城镇化建设，促进城乡融合发展。这决定了未来的城镇化将转到以县域经济社会发展为主战场，或以县城城镇化为重要支撑，更加重视地级以下城镇的发展，也就是以县城为重要支撑的就近城镇化为主。正是在这个背景下，2022 年5 月6 日，中办、国办印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。这是我国城镇化的战略性转型，也可以说是从高速度城镇化向高质量城镇化转型。

一、我国城镇化的演变历程及阶段性特征

随着我国渐进式改革的梯度推进，我国城镇化的演变历程呈现阶段性特征，大致可以划分为三个阶段：

第一阶段：就近城镇化。20 世纪70 年代末至90 年代初，农业剩余劳动力向非农产业转移，基本上采取就近转移的方式，即在所在地乡村和集镇发生职业变化，被称之为就近城镇化。我国农村经济体制改革的第一步，是废除“政社合一”的农村人民公社，实行家庭承包制，把生产经营自主权还给农民。这一步改革，一方面充分调动了农民群众的积极性，另一方面又为剩余农业劳动力转移提供宽松的体制条件。其转移形式最初是采取“亦工亦农”的形式，即农闲时务工，农忙时务农。其后发展为“离土不离乡、进厂不进城”，即就在本地乡镇发生职业上的变化。剩余农业劳动力的这种转移方式，是通过在农村就近发展非农产业，即乡镇企业，以及建设农村区域中心（小城镇）来实现的，也就是就近城镇化。

1984 年中央转发农牧渔业部的《关于开创社队企业新局面的报告》，正式将人民公社时代的社队企业更名为乡镇企业，明确规定乡镇企业包括社（乡）队（村）举办的企业、部分社员（农户）联营的合作企业、其他形式的合作工业和个体企业。1979 年9 月，党的十一届四中全会通过的《决定》，明确指出，随着农业现代化进程的推进，将有大量农业劳动力被节省下来，这些劳动力不可能也不必要都进入现有的大、中城市，工业和其他各项事业不可能也不必要都放在这些城市，我们应当把发展农村二、三产业和小城镇建设，作为改变全国农村面貌的前进基地。我国改革开放40 多年的实践经验表明，凡是小城镇较为发达的地方，农村面貌的变化就比较大，城乡差别就比较小。发展小城镇有利于生产力的合理布局，有利于就近吸收农业剩余劳动力，有利于控制大城市规模过度膨胀，有利于提高农民的素质和生活质量，是带动农村经济社会发展的一个大战略。

第二阶段：就近城镇化与异地城镇化相交错，以异地城镇化为主导。20 世纪90 年代初至21 世纪初，农业剩余劳动力的转移更多的是采取“离土又离乡”“进厂又进城”。其背景是1992 年邓小平南方谈话，促使中国市场取向的改革步伐大大加快，城乡二元体制受到很大的冲击，束缚劳动力异地流动的粮食统购统销制度也被废除了。此时农业剩余劳动力的流动，不仅跨出县界，而且跨出省界，主要表现在由中西部地区向东部地区流动，由农村向大中城市流动。这个阶段的城镇化主要表现为异地城镇化与就近城镇化相结合，而以异地城镇化为主。我国之所以会出现世界上罕见的农业剩余劳动力大规模跨地区流动，被称之为“民工潮”，以及与其相联系的异地城镇化，这与我国渐进式改革开放策略有很大的关联。我国改革开放是率先从农村开始，广大农民从改革中获得自主权，这为劳动力的自由流动提供了条件。加上我国的东部地区率先改革开放，经济获得了超常规发展，与中、西部的差别急剧扩大，这吸引着中西部的农业剩余劳动力，一浪高过一浪向东部涌入。

第三阶段，21 世纪初以来，中央决策层逐步认识到，我国的城镇化，既要发挥异地城镇化的作用，也要重视就近城镇化的作用，二者各自拥有的特殊性作用是不可替代的。当我国的城镇化推进到一定阶段，应当因势利导地把重心转移到就近城镇化上来。十六届三中全会提出统筹城乡发展，十七大提出多渠道转移农民就业，把转移重点放在“发展乡镇企业和壮大县域经济”，十八大提出新型城镇化，十九大提出全面推进乡村振兴，这些从不同侧面体现了就近城镇化的重要意义。当然，这个战略性转变，与东部地区劳动力成本迅速提升而迫使劳动密集型产业逐步向中西部转移是密切联系在一起的。依据产业梯度转移理论，当东部地区经济发展到一定阶段，一些低层次的劳动密集型产业，就会因为劳动力和其他资源要素成本的急剧上升，很难继续生存下去，被迫逐步地向中西部转移，从而带动中西部地区经济的发展，为这些地区农民工就近就业以及实现就近城镇化提供产业支撑。国家统计局全国农民工监测调查数据显示，2014 年全国外出就业的农民工比上一年增长1.3%，本地就业的农民工比上一年增长2.8%。全国农民工省内转移就业比重，从2008年的66.8%，提高到2014 年的71.3%，年均增长约0.8%；中部地区农民工省内转移就业比重从47.9%上升到57%，每年平均上升1.5%；西部地区农民工省内就地转移就业比重从50.3%上升到60.4%，每年平均上升约1.7%。2014 年，全国乡镇内部转移就业的农民工有10574 万人，占全部农民工转移就业的比重38.6%，今后还将呈上升趋势。2014 年全国新增农民工501 万人，其中在本乡镇就业的比重为58%，省内乡镇以外就业的比重为16%。在中、西部地区新增农民工中，在省内就业的比重也分别超过50%和60%，而且近年来一直呈现上升趋势。与之相联系，东部、中部和西部农民工数量占农民工总数量的比重或结构也发生了重大变化。2014 年，东部农民工数量占农民工总数量的比重降到38.9%，中部农民工数量占农民工总数量的比重升到34.5%，西部农民工数量占农民工总数量的比重升到26.6%。这一结构性的变化越来越明显，是市场在资源配置中起决定性作用的必然趋势。

二、异地城镇化作为城镇化的主要形式是不可持续的

改革开放以来，我国城镇化显著的特征是以异地城镇化为主流，从而导致东部地区的城镇化率远远超过中西部。实践经验告诉我们，以异地城镇化作为我国城镇化的主要形式，是不可能长期持续下去的。首先，异地城镇化导致劳动力大量输出省份的相当一部分农村出现“农业副业化、劳力老龄化和农村空心化”，不仅没有能够带来农村经济社会的持续繁荣，还导致城乡差别的持续扩大以及贫困人口数量的显著增长。大量数据表明，凡是异地输出农民工较多的省份，其经济发展水平和居民收入水平都比较低，城乡差别都特别大，因而严重影响城乡和区域的协调发展。其次，表现在东部地区近年来越演越烈的“招工难”和“民工荒”。这一方面是由于我国人口结构老龄化的到来，另一方面和东部地区城镇化的产业结构类型有着密切的关联。我国东部地区的工业化（城镇化的基础），在相当程度上是依靠引进外资企业和本土草根产业（如浙江省的民营企业）发展起来的。这些产业大多数是属于低附加值的劳动密集型产业，其发展是建立在廉价劳动力的基础上，当其发展到一定阶段，必然会出现因劳动力价格扭曲而导致的劳动力供给短缺，即“招工难”和“民工荒”。这固然有多方面原因，但其中的一个重要原因，就是农民工的工资或劳动力价格不能反映劳动力价值和劳动力供求。这里需要进一步探讨，即为什么农民工的工资不能随着农民工短缺而相应地提高呢？主要原因在于农民工大量聚集的行业，一般都是低附加值的劳动密集型产业，从一开始就是依靠近乎无限供给的廉价劳动力成本为其生存和发展提供条件的。当农民工由无限供给转向有限供给，当劳动力由供过于求转向供不应求，就无力通过提高劳动力价格来填补劳动力供求缺口。

我国的城镇化道路，之所以会出现从异地城镇化为主转变为就近城镇化为主的转型特点，是因为我国的改革开放是采取梯度推进的策略，即东部沿海地区率先改革开放，大批外资企业涌入这些地区，该地区的民营企业也获得优先发展的宽松环境条件。这使得东部和中西部地区的差别急剧扩大，并吸引着中西部地区庞大的农民工队伍流向东部大中城市。根据国家统计局数字，东部地区吸纳的农民工，曾经一度占全国农民工总数的70%。但是，随着改革开放逐步向中西部推进，以及中西部二、三产业随之发展起来，加上劳动者就近就业成本较低，劳动报酬的差距逐步缩小（2014 年东部地区农民工的月工资收入仅分别比中西部地区多205 元与175 元），以及中西部用工环境和公共服务水平在不断改善，这样，曾经的出省农业转移人口回省内就业创业的趋势日益明显，农村新增转移劳动力选择省内就业的比重稳中有升，就地城镇化越来越成为城镇化的主要渠道。根据国家统计局农民工监测调查报告，2014 年西部地区本地就业农民工比上年增长4.1%，外出就业农民工仅比上年增长0.2%。我国农民工已经从过去的无限供给转向有限供给。近年来，我国农民工新增加的数量已从2010 年的1245万人降低到2014 年501 万人，逐年出现负增长的态势。而且农民工的这部分增长量主要分布在中西部，东部地区则出现低增长、零增长甚至是负增长。河南省原来是属于农民工输出大省，近年在本省就业的农民工已经明显超过向外输出的农民工，这意味着就近城镇化越来越成为河南省城镇化的主要模式。我国农民工经过40 多年的演变，已经出现较为明显的分化。20 世纪80 年代以来的第一代农民工，年龄都在50 岁以上。除了一部分人留在城市继续打工，少数人变成个体工商户或企业主，大多数人都已经回乡，或者即将回乡。因为沿海大中城市的入户门槛很高，特别是住房价格畸高，无法为他们创造安居乐业的环境条件，使得他们不可能成为异地城镇化的一员，只能选择就近城镇化。以县城为流出地的新增流动人口中，2017 年为36.1%，2018 年上升至39%，2019 年达到45.1%，呈现快速上升趋势，县城越来越成为农村剩余劳动力转移的重要基地。

三、就近城镇化将成为我国未来城镇化的主要形式

就近城镇化是以县级城镇和其他建制镇为主要载体的城镇化。县是我国经济、社会、政治、文化等功能较为完备的行政区划单元。2021 年，我国县域人口占全国总人口的61.8%。就近城镇化不但支付成本低、制度阻力小，还有利于促进当地农村一、二、三产业融合发展，有利于全面推进乡村振兴和城乡一体化，使城镇化沿着可持续发展轨道健康发展。应当说，就近城镇化为主是异地城镇化为主的城镇化发展到一定阶段必然出现的一种经济现象。2021年全国农民工总数量29251 万人，比上年增加691万人，增长2.4%，其中，外出农民工17172 万人，比上年增加213 万人，增长1.3%，本地农民工12079万人，比上年增加478 万人，增长4.1%。就近就业的农民工，无论是绝对量或者是相对速度，都明显超过外出农民工。新生代农民工成为外出农民工主力军，2021 年本地农民工平均年龄46.0 岁，外出农民工平均年龄36.8 岁。由于异地城镇化的成本很高，超出绝大多数农民工的承受能力，越来越多的老一代农民工正在返乡路上，老一代农民工回乡的趋势将会越来越明显。我们这里所说的就近城镇化，就是让农民就近（户籍所在地）就业，从事生产经营活动，发展一、二、三产业，逐渐把乡村改造成为新型农村社区或城镇，使之具备与城市居民相当的居住条件和生活条件，让农民就近转变为市民；在农村村落的基础上，通过一、二、三产业的深度融合，经济社会较为发达，兼有城市文明与乡村文明。这些社区居民收入接近城市居民的收入，享有与城市居民相当的社会保障和公共服务，又具有乡村特色的生活方式。即使是传统的农业区也可以通过农业现代化，实现一、二、三产业的高度融合，使农业（广义的农业）成为高附加值的产业，带动该社区经济社会的发展，再通过政府必要的公共产品和公共服务投入，实现农村就近城镇化。当前，我们应当把新型农村社区作为新的城镇单元来建设，要把农村新型社区建设与产业发展相结合，大力发展特色农产品加工、休闲农业、旅游农业以及以互联网为媒介的农产品电子商务等产业，促进一、二、三产业深度融合，增强就业吸纳能力。在一个县域内可有意识选择一批具有产业基础、历史文化传承或特色资源的村落，规划建设若干新型农村社区，既保持乡土风情和田园风貌，又引进城镇的基本元素，按照城镇标准建设社区基础设施和公共服务设施，引导乡村农业转移人口，就近城镇化。

必须指出，在工业化中期和后期，一般的乡村要形成与城市同等的竞争力，要想通过发展现代工业，以工业化带动城镇化，是很难的。在这种情况下，就地城镇化就应转向乡村生活方式和生活水平的城市化，即按城镇化的标准改造传统乡村，使城乡差别缩小。在这方面，以旅游为导向的特色城镇化建设，便成为就地城镇化的重要形式。从开发乡村旅游业的角度，我国许多乡镇都具有很大的开发潜力。以文化遗产保护和旅游价值利用为基础的旅游业，可以有效带动酒店、餐饮、商贸、购物以及金融、文化等相关配套行业的发展。我们应当在保护传统历史文化景观和特色风貌的基础上，发展各具特色的风情小城镇，带动乡村繁荣发展和推进就地城镇化，我国云南丽江、浙江乌镇、山西平遥、江苏周庄、湖南凤凰等等，就是在这个基础上发展起来的特色小城镇。在建设特色小城镇过程中，一定要特别注意留住文脉，记住乡愁，充分发掘和保护古村落、古民居、古建筑、古树名木和民俗文化。值得一提的是，虽然我国已有100 多个国家级历史文化名城，但被联合国确认为世界文化遗产名录的只有丽江、平遥等少数城镇。它们之所以能够入选，是因为完整地保留了历史文化特色。传统的历史文化特色是难以被复制的，因而使其成为海内外游客向往的旅游胜地。

根据经济社会发展的自然规律，应当形成小城镇—小城市—中等城市—大城市—特大城市的依序发展格局。只有依托小城镇和小城市的发展，农村具有特色的非农产业才能发展起来，农村经济才能全面繁荣，并且能够为中等城市和大城市的发展提供厚实的基础。但是，始于20 世纪50 年代的我国工业化战略，是选择重工业优先的发展战略。重工业是资本密集型产业，要以资源的较高程度集中和人口较大规模聚集为基础，这导致长期以来，我国的城市化重心是发展大中城市，无论基础设施建设、产业布局和资金投入，都是优先满足大中城市的，这就必然制约了小城镇和小城市的发展。再加上重工业优先发展战略，是建立在城乡要素交换不平等的基础上，这严重地制约着农村经济的发展，因而削弱了小城镇和小城市赖以发展的基本条件。就近城镇化所带来的农业剩余劳动力的就近转移，与劳动力就近转移相联系的农村工业化，突破了传统的农村搞农业、城市搞工业的二元经济结构。如果说城市工业主要是依靠政府的投资发展起来的，那么，农村工业则是依靠农民自力更生发展起来的，且对农村产业结构与就业结构有很强的辐射性和带动性。除此之外，农村工业是从农业母体中分化出来的，与农业有着天然的血缘关系，甚至是农业产业链的延伸。农村工业化的过程，就是农村经济发展和繁荣的过程，也是农村小城镇经济发展的过程。把大城市和中等城市的发展，建立在小城市、县城镇以及其他建制镇发展的基础上，把县城镇和其他建制镇建设成为改变农村面貌的前进基地，是符合城市发展的一般规律的。这有利于改变我国农村落后面貌，促进我国城乡融合发展，以及在摆脱贫困的基础上把解决“三农”工作的重心转移到全面推进乡村振兴上来。

就近城镇化离不开包括县城镇在内的小城镇的发展。要使我国的小城镇能够得到健康发展，就必须以规划为依据，以制度创新为动力，以功能培育为基础，以加强管理为保证。发展小城镇的关键在于繁荣农村经济，以及在农村经济繁荣的基础上壮大小城镇经济。只有异地城镇化，没有就近城镇化，城乡差别不仅不会缩小，还会持续扩大，更谈不上实现城乡融合发展。早在20 世纪90 年代初期，习近平同志就高瞻远瞩地指出：“在现阶段乃至今后的一个较长时期，要让城市全部消化农村富余劳动力是不现实的，也是有害的……农村富余劳动力转移的较好选择是：从空间说，提倡就地转移，离土不离乡，进厂不进城；从方向说，侧重于大力发展大农业，推进山海开发，鼓励富余劳动力因地制宜转移。”(1)习近平.摆脱贫困［M］.福州：福建人民出版社，1992：167 -173.浙江省之所以能够成为全国城乡差别最小的省份，就在于走的是一条区别于其他省份的以就近城镇化为主的城镇化道路。浙江省因此成为全国小城镇经济和县域经济较为发达的省份，百强县数量占全国四分之一。习近平同志指出：“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合”(2)习近平关于“三农”工作论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2019：45.。完全可以预见，随着新型城镇化和乡村振兴战略的全面实施，农业劳动力就近转移的比重将会迅速提高。随着县域经济的发展壮大，城镇基础设施逐步向农村延伸，基本公共服务逐步向农村覆盖，就近转移富余农村劳动力将会成为农村劳动力转移的主要形式。浙江省的实践经验表明：为了促进就近城镇化健康发展，应当充分考虑各类城镇的经济社会发展水平，以及与其相联系的综合承载能力和提供基本公共服务能力，细化完善和实施差别化落户政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化；要尽快建立和实施居住证制度，以居住证为载体，逐步实现基本公共服务对常住人口全覆盖；构建政府、社区、企业和个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，明确各自应当承担的相应支出责任，以增强吸纳农业转移人口的能力；为了保护农民就近城镇化的积极性，还必须切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权(3)许经勇.户籍制度改革重在赋权增利［N］.人民日报，2013 -08 -11.。

四、县城是就近城镇化的重要载体

我国城镇化运行到今天，面临着一系列问题。第一个较为突出的问题，即县域人口流失明显。根据全国第七次人口普查资料显示，2020 年底全国城镇化率为63.89%，比2010 年的49.68%提高了14.21%。与此同时，全国有1507 个区县（占全国区县52%）的人口在减少，说明我国的人口城镇化主要是向大城市集聚，而不是向县城集聚。另一个较为突出的问题是，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距扩大。2020 年我国常住人口城镇化率为63.89%，而户籍人口城镇化率仅44.38%。二者相差近20 个百分点，说明我国人口向大城市集聚的路径依赖，很难解决户籍人口城镇化问题。实践经验告诉我们，在我们这样一个人口众多的发展中大国实现城镇化，不能再走西方发达国家的老路，而必须开辟一条新型城镇化道路，即中国特色城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业农村现代化同步推进。这就要求更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重历史文脉传承和生态环境宜居，更加注重提升人民群众幸福感、安全感、获得感。当今我国宏观经济社会已经发展到了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。破除城乡二元结构，健全城乡融合发展体制机制，是这个阶段所面临的主要任务。县城作为县治所在的城镇，是我国城镇体系的基础组成部分，是我国新型城镇化的重要载体，具有城市之尾、乡村之头的区域特征，及连接城市、服务乡村的天然载体属性。从承载的功能看，目前我国一些超大特大城区已经出现人口分布过密、功能严重负荷的情况，需要因势利导地向地级市、县城缓解非核心功能。同时，随着城镇化的不断推进，农民进城安家就业的需求也在不断增加，县城镇要发挥连接城市、服务乡村的作用，增强对乡村的辐射带动。推进以县城为重要载体的城镇化建设，既是顺应了人口流动的变化趋势，又满足了广大农民进城就业安家的需求，与此同时，还有利于带动乡村发展和农业农村现代化，有助于强化县城与邻近城市的衔接配合，形成大中小城市和小城镇协调发展的新格局。实践经验告诉我们，我国的城镇化要能得到持续健康的发展，必须是能够同步带动农村的发展。只有全面繁荣农村经济，才能加快城镇化进程，打牢城镇化的根基。所谓城镇化，通俗地说，就是把农村化为城镇。而农村化为城镇的前提条件，就是城乡差别较小、入城成本较低。如果城乡差别很大，城镇化的成本很高，超出政府和农民的承受能力，就会出现虽然农民进城了，但身份却无法改变，俗称“农民工”，或“半城镇化”的负面效应。而就近城镇化，即以县城以及建制镇为载体的城镇化，城乡差别不悬殊，入城成本较低，城镇化步伐就会加快。在异地城镇化为主导的阶段，农村中的剩余劳动力大都转移到大中城市，但由于大中城市的生活成本很高，绝大多数人很难在城市安家落户，到头来只好选择返乡创业就业这条路，而县城则是他们的首选目标。况且，“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义”(4)中办国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设意见》［N］.人民日报，2022 -05 -07.。