基层治理要力戒“差不多”思维

李家福

【关键词】基层治理 精细化管理 “差不多” 【中图分类号】D26 【文献标识码】A

基层治理是国家治理的基石。党的十八大以来，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对全面提升基层治理体系和治理能力现代化水平作出了重大部署。作为国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要一环，基层治理当下越来越被高度重视，习近平总书记多次就解决困扰基层的形式主义和减轻基层负担问题作出重要指示批示，在中央办公厅统一部署下，各级政府持续转变优化工作作风，取得了明显成效。但不容忽视的是，在基层治理过程中存在的“差不多”问题仍屡见不鲜，亟须引起重视。“差不多”，多是指在大事上讲原则，小事上不计较，“差不多”的思想在特殊情况下还是宽慰人的智慧。而在基层治理中，“差不多”就表现为事事都“不肯认真，不肯算账，不肯计较”，缺乏科学精神、敬业精神与进取精神。

基层治理中对基层干部治理能力的考核大致划分为两部分，一部分是治理过程，另一部分是治理结果。根据治理过程与治理结果精细匹配程度，可以将基层治理参与者的治理行为划分为四种行为模式，其中为官不作为、为官假作为、为官乱作为则是基层治理中“差不多”行为的表象呈现。

一是个人主观意愿上不愿积极作为，群众观念淡薄。在加强和改进党的作风建设的当下，少数基层干部面对工作抱着“差不多”的心态，不愿积极作为，认为“多做多错，少做少错，不做不错”，以避免因多做多错而带来被问责的风险。由此，部分“差不多”问题表现为基层工作人员消极怠工、不作为的行为特征，对上级交代的任务能推则推，任务完成差不多就行，工作流程与结果“能过得去检查就行”。特别是个别基层干部随着年龄增长，加重了不主动作为的动机，因此对于工作与任务的态度更为随意，秉承圆通之道“混日子”，滋生“差不多”现象。

二是行为模式上缺乏规范性、精确性的治理流程和技术。这里的“差不多”行为也可以称为粗放式唯结果论的行为模式，是基层干部在治理过程中实现了治理目标和预期的治理结果，但是采取了不规范、不合法治理过程的行为模式下“差不多”行为的表象呈现。在“重权力归属、轻权力运作”的传统政治文化基本思维模式中，部分基层干部精于处理基层部门上下级关系，在与自身利益相关的事情上用尽手段，但是对于基层治理本职工作却过于粗放且随意，只重结果，不重过程。以“因地制宜”“自由裁量”为理由，依赖既往的经验，越过科学制定的治理流程，甚至罔顾法律法规开展治理实践。基层治理中部分干部行事缺乏规范性、精确性的治理流程和技术，治理活动的随意性过强，合法依规的连续性较弱，导致“差不多”现象频发。

三是结果上没有达到精细化要求，企图以精巧繁复的治理过程与形式掩盖“差不多”的治理结果。这里的“差不多”也可以称为形式主义的行为模式，是基层干部治理过程过度精细，但是没有达到良好治理结果的行为模式下“差不多”问题的表象呈现。基层治理中问题纷繁复杂，不乏前沿、专业的难题亟待基层干部解决，部分干部对于精进自身的专业知识和跟踪前沿资讯抱着差不多就行、不用“过于钻研”的态度，疏于学习研究和深入调研，做纸上功夫多于实际参与。特别是个别基层干部为规避矛盾，不顾事实，推诿责任，加剧了形式主义的发生。

权责不匹配的基层治理体制是孕育“差不多”現象的温床。基层组织的任务比较明确，最主要的一部分就是将上级组织的政策与决议，转化为实实在在的治理行为，直接作用于市场与社会，也就是政策执行的部分。因此基层组织和基层干部不仅承受着整个行政体制逐级传导的压力，更面临着人民群众服务诉求的直接压力。基层干部在实际工作中，不仅要面对人民群众多元化的需求，还要同时应对各类上级下派任务，组织部门学习通知、讲话精神，撰写文件材料，应付多种多样的检查和考绩评估。同时在基层治理实践中，干部能够调度的实际资源也不够充分，一定程度上阻碍了基层治理的正常开展。在这样的压力型行政体制下，一些地方的基层干部的权责关系呈现出权力与责任相互不对等、不匹配的状况。因此，当面临复杂治理环境与突发事件的情况时，一些干部产生了“差不多”心理，甚至在那些希望有为并且有能力有为的基层干部心中也萌生了“差不多就行”的想法。

基层人才激励不足是“差不多”现象产生的主观借口。人的主观能动性是基层治理的活力和创新的来源，基层治理的正常运转需要干部具有较高的行动与执行能力，以及较强的责任和主观动力。基层干部长期面对高强度、重压力、多变化的基层治理工作，工作报酬与晋升渠道却相对受限，且超额完成工作受到的奖励有限，因此加速了基层干部职业倦怠期的到来，使得他们进一步精进工作的动力有限。此外，基层干部专业化水平与精细化治理能力并不高，同时其他在各领域精专的多元治理主体参与治理的范围不够广，程度不够深，使得基层治理中专业化、精细化服务的供给能力不足，为“差不多”现象提供了可以浑水摸鱼的空间。“人才留不住”与“能者多劳”共存的基层治理人才状况，使得“差不多”现象在各种综合性岗位和工作压力与收益相对平衡的岗位中频发。这些岗位上的一些基层干部认为工作压力小动力也小，并且由于岗位原因不需负担过重的责任，有利于其进行进一步按部就班的晋升与轮岗，面临被追责或末位淘汰的可能性较低，成为长期隐藏在基层治理组织中的忧患。

信息化技术手段的滥用为“差不多”问题的发生提供了“良好”的依托工具。目前信息化、数据化、网格化的技术工具被广泛应用到基层治理中，这些技术手段在“采集数据、发现问题、意见交流、民意反馈”等方面都有较强的优越性。但是一些基层干部将治理技术工具本身提到了比治理目标、治理结果更重要的地位，本末倒置，既没有实实在在地利用现代技术工具解决人民群众生活工作中的实际问题，也带来了形式主义，有时甚至因为技术工具设计过于细致、操作耗时长、程序繁多，且多部门采集多种雷同的数据信息，无形中增加了人民群众的负担。一些基层干部追求治理过程中形式主义、办事留痕等消极避责行为，并将其视作自身治理工作的痕迹与成就，对于治理效果与治理结果却不予关注。对外对上汇报展示时仅描述治理过程，不明确治理结果，对于人民群众真正的“获得感”缺乏调查，知之甚少。在强化治理技术手段的掩饰下，一些基层干部脱离了扎实的联系群众的细微工作，无益于基层治理的效能提升。

作风建设不足的地区和部门成为“差不多”问题藏觅之地。在基层治理中，基层组织的整体氛围影响着每一个在其中工作的基层干部，同样，个别基层干部作风不正，也会严重影响组织的作风建设情况。部分隐匿于基层组织中的“差不多”问题多出现于个别作风不正的基层干部身上，他们放松责任意识，放松对个人与工作的要求，不求上进、不思创新，直到开始混日子、应付绩效考核与检查，为人民服务的意识逐渐丧失，为自身争取个人利益的思想逐渐壮大。当基层组织中的作风没有被整顿，甚至是领导干部带头带坏部门作风，那么基层治理中“差不多”问题的范围就会不断蔓延，最终基层治理将演变成干部表面上努力工作，实质上却无法为人民提供切实的服务。在部分地区的基层治理中，干部形成了找“官”解决问题的官本位思想，脱离了实际，脱离了群众，基层治理的规则与流程被弃置不顾，治理目标被遗忘，基层作风建设松懈的地区和部门就为“差不多”提供了容身之处。

第一，精确权责范畴。在权责不匹配的基层治理体制下，进一步推行基层组织权责清单，将基层治理主体及权力责任划分精确化，清晰划分基层治理范畴，理顺政府与市场、政府与社会的关系，探讨和建构政府“有形的手”的规范与边界。积极应对基层治理中迫切需要解决的、疲于应付、权力归属未定、专业力量欠缺等问题，全面改革“差不多”现象产生的制度土壤。赋予基层试错容错的空间与相应的自主权，激发基层的活力和创造力。

第二，培养治理人才。目前越来越多的高校毕业生投身到基层，这为基层治理注入了新鲜的血液，但是也要注意，要坚持专业化与综合化并重的人才培养方向，从而应对人民日益多样化、差异化的发展需求。同时鉴于应届生实践经验不足，为了激励他们发挥主动性，推动基层治理创新，可以适当建立有效容错机制，让基层干部敢干事、干成事，增加基层干部培训与学习的机会。

第三，精进治理技术。在基层治理中引入精进化的治理技术工具具有较强的正外部性，引入通过科学化、机械化、信息化、数据化、标准化的管理方式也可以推动基层治理走向“精进化”，使得“差不多”现象无处遁形。此外也要注意，治理技术手段与工具是实现治理目标的方式，而非目的，当治理结果逐渐偏离治理目标或是治理效能逐渐降低时，要及时对治理技术工具进行调整，防止利用技术工具造痕迹、假作为。

第四，净化基层作风。基层“差不多”问题存在隐形化、可变化的特点，其与基层的作风建设有关。针对一些基层干部懒政怠政“糊弄了事”现象，首先应在基层干部中树立良好风气。可针对不同年龄、不同需求的基层干部特点进行差异化培养，如制定合理的绩效考评制度鼓励“老干部”傳帮带中青年干部等。

第五，细化治理流程。针对粗放唯结果论的“差不多”问题，由于缺乏流程与秩序，需要构建精细化治理流程，并且通过事前事中事后评估机制对治理流程进行改良和评估，从而规范化、法治化其治理行为。除此之外，在基层精细化治理过程中，应把信息公开、协商民主、多主体参与引入其中，积极营造政府主导、多元主体参与的善治局面。

第六，精准化治理结果。要从国家整体战略发展与地方差异性两方面出发，配套建立科学合理的绩效评估机制，搭建体现公平与正义的综合性指标体系。此外，由于干部的避责心理是产生“差不多”现象的重要主导因素，应在保障基层干部的合法权益的同时构建刚性的追责机制，推动基层治理现代化，并在第一时间向公众公布治理结果，接受群众监督。与此同时，还需坚持过程与结果并重，防止矫枉过正落入粗放唯结果“差不多”的陷阱。

总之，基层治理是一项系统性工程，矫正基层治理中不作为、假作为、乱作为的“差不多”问题需要科学统筹，多方联动，不断推动基层治理效能提升，提高基层公共服务质量和群众满意度。

（作者为中国人民大学公共治理研究院副院长，研究员；中国人民大学公共管理学院硕士研究生米晗彤对本文亦有贡献）

【参考文献】

①孙柏瑛：《抗击疫情中基层治理问题检视》，《国家治理》，2020年第20期。

②李桂华、刘梦演：《“四重四实”加强农村基层党组织干部队伍建设》，《人民论坛》，2021年第20期。

③何哲：《基层治理的复杂性和干部面临的现实难题》，《国家治理》，2020年第40期。

④《在加强基层治理中践行初心使命》，人民网，2020年3月16日。

⑤彭飞：《基层治理容不得“虚”》，人民网，2019年2月18日。

⑥祁凡骅：《干部考核如何科学化、精细化》，《人民论坛》，2021年第9期。

⑦方振邦：《干部考核全面精准的几个关键》，《人民论坛》，2021年第22期。