农村生态文明建设的历程、现状与前瞻

【关键词】乡村振兴 农村生态文明 美丽乡村 【中图分类号】F32 【文献标识码】A

我国农村生态文明建设的探索与实践主要起始于改革开放以后。农村环境保护政策的发展历程反映了农村生态文明建设在特定时期的关注点。按照农村环境保护政策在不同时期的侧重方向和发展特点，可将改革开放以来我国农村生态文明建设的历程大致分为初步探索、持续发展、深度调整和全面推进四个阶段。

初步探索阶段。1979年党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》首次明确提出“要认真研究防治化肥、农药对作物、水面、环境造成污染的有效办法，并且积极推广生物防治”。反映党和国家在历史转折的关键时期对农业发展和环境保护工作的广泛重视。同年《中华人民共和国环境保护法（试行）》出台，农村环境也被列入法律保护的范围。随后，一些农村地区在政策指导下，相继建立起农村环境管理机构。随着党和国家对环境保护的重视，在随后出台的《关于环境保护工作的决定》（国发[1984]64号）等一系列文件，在规定了防治污染和自然环境破坏的同时，也对保护农村环境，防止农村环境污染有所关注。这一系列政策的出台对农村生态文明建设起到了积极的促进作用，但直接关于农村环境保护的政策仍然相对较少且内容较为零散。

持续发展阶段。1992—2004年是我国农村生态文明建设的持续发展阶段。这一时期，我国社会主义市场经济体制确立，农村经济得到进一步发展。但经济的高速发展也使得农村的生态环境遭到了严重破坏。为进一步促进经济与环境的协调发展，1992年出台的《中国环境与发展十大对策》明确提出要大力推广生态农业。1994年颁布的《中国21世纪议程》也指出要积极推动农业和农村的可持续发展，这是中国走向21世纪和实现可持续发展的关键。随着对农村生态环境保护的逐步重视，国家环保总局于1999年专门发布《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》的通知，对改善农村生态环境质量提出了具体要求。2001年出台的《国家环境保护“十五”计划》对“十五”期间环境保护工作作出新的战略部署，明确提出改善农村环境质量是环境保护的重要任务。这一阶段，我国坚持可持续发展理念，注重经济发展与环境保护并行，农村环保政策内容更加全面和细致，政策可操作性显著提升，农村生态文明建设迈出实质性的一步。

深度调整阶段。2005—2011年是我国农村生态文明建设的深度调整阶段。伴随着农村经济的快速发展和深入改革，农村生态文明建设进入深度调整阶段，主要表现为对农村环保资金以及政策内容等方面的調整和改革。2005年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》出台，就改善农村环境，推动社会主义新农村建设提出一系列举措。2006年，国家环保总局印发了《国家农村小康环保行动计划》，为有效控制农村环境污染，进一步推进农村环境保护工作提供了行动指南。2008年，国务院首次召开农村环境保护工作会议，重点强调要统筹考虑城乡环境保护工作，加大资金投入，建立健全农村环保的政策体系和长效机制。这一阶段，政府主要从城乡协调发展的角度对农村生态文明建设进行整体布局和深度调整。较之前相比，这一时期党和政府不仅强化了相关政策的出台，更加强了组织领导和对农村环保资金的管理。

全面推进阶段。2012年，党的十八大将“生态文明建设”融入“五位一体”总体布局，我国有关农村生态文明建设的相关政策也密集出台。2013年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》进一步提出了努力建设美丽乡村，加快推进农村生态文明建设的新目标。2017年，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，其中一项重要内容就是建设生态宜居的社会主义新农村。2018年，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等文件的出台，将农村生态文明建设提升到国家战略高度。2020年，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“要加强农村生态文明建设，保持战略定力，以钉钉子精神推进农业面源污染防治，加强土壤污染、地下水超采、水土流失等治理和修复。”这为我国农村生态环境保护与治理工作指明了重点和方向，是我国农村生态文明建设的基本遵循。这一阶段，在党和国家一系列政策的推动下，我国农村生态文明建设取得明显成效。在新的历史时期，农村生态文明建设的主要目标在于建设美丽乡村，从乡村振兴的角度对农村环境治理进行总体部署，农村生态文明建设有了更高的目标追求。

绿色发展方式逐步建立。产业振兴是农村生态文明建设的重要物质基础，在农村生态文明建设的探索和发展过程中，各地农村依托自身优势资源和区位特色，走出了一条各有所长的生态产业振兴之路。一是目前已经形成了一批农村生态产业发展的成功典型范例，如河北塞罕坝的成功经验，不仅仅是对环境面貌的改变，它还创造了巨大的生态及经济价值，为全球生态安全作出新贡献。浙江安吉将环境保护与经济发展相结合的成功经验，为农村生态文明建设提供了可供参考的样板。二是积极利用现代先进科技创新成果，深入推进农业产业生态化，我国粗放的农业生产方式逐步改善，通过在农业中植入创意元素，将农业资源、生态资源转化为经济资源，实现了休闲农业和乡村旅游的快速发展。

农村人居环境显著改善。改善农村人居环境是农村生态文明建设的一场硬仗。党的十九大报告将生态宜居作为乡村振兴战略的重要内容，明确要求开展农村人居环境整治行动。2018年底至2019年初，《农村人居环境整治三年行动方案》《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》等相继出台，这些政策的有效落实使得农村垃圾、污水、面源污染等问题得到一定程度的解决，在一定程度上改变了村容村貌，农村人居环境得到了极大改善。据农业农村部发布相关数据显示，到2019年上半年，全国80%以上行政村的农村生活垃圾得到有效处理，近30%的农户生活污水得到处理，农村改厕率超过一半，污水乱排乱放现象明显减少，厕所卫生环境得到明显提升。

农村生态文明制度规范建设不断完善。党的十八大以来，党中央高度重视生态文明相关法律法规和制度建设。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”。2014年4月新修订《环境保护法》也对农业环境保护、农村环境综合整治、农业面源污染防治等进行了原则性规定，虽然还比较宽泛笼统，但也为农村生态文明制度建设提供了必要的国家层面的法律保障。除了全国层面的法律法规外，地方性立法也开始关注农村环境保护。随着地方性农村生态环境保护条例的出台，地方层面的农村生态文明制度建设也逐步完善。

农村生态文化建设初见成效。生态文化是生态文明的基础工程。党的十八大以来，习近平总书记关于“绿水青山就是金山银山”“保护生态环境就是保护生产力”等生态文明建设的思想和观点已广泛传播，已形成农村生态文明建设的重要文化资源，并深刻影响了广大基层干部和农民的生态环境观和生活行为习惯。总体上来看，实现农业农村现代化的绿色发展之路已形成共识，生态化生活方式在农村的认同度逐步提高，并表现在其生产和生活行为方式中，如主动参与厕所改造，滥用农药、随意焚烧秸秆等行为越来越少，农村生态文化建设初见成效。

农村生态环境污染依然较为严重。首先是农业面源污染严重，农业生产中化肥、农药的过量使用，农膜的滥用，以及畜禽和水产养殖业带来的污染都是造成面源污染的来源。根据《中国统计年鉴》的数据，2018年我国农用化肥施用量高达5600多万吨，而利用率仅为30%左右，大量农用化肥流失到土壤中，对水资源和土壤造成严重污染。虽然我国农药使用量呈下降趋势，但2018年农药使用商品量仍超过150万吨，同时由于缺乏对农药包装物的有效回收机制，随意丢弃现象严重，农药包装物中的残留农药同样也是污染源之一。此外，残存在土壤中的大量农膜，以及畜禽和水产等规模化养殖业水污染物排放也对农村生态环境造成了严重危害。除了面源污染形势严峻，农村工业污染、农民生活污染同样不容忽视。

农村生态文明建设资金投入不足。资金投入不足是制约农村生态文明建设的重要“瓶颈”。一是农村环境保护基础设施建设投入不足，虽然近些年来在农村垃圾、污水处理设施建设方面取得了积极进展，但离农村生态环境保护的实际需要还存在较大差距。目前对农村环保基础设施的已有投入，绝大多数是能为地方带来直接经济效益的项目，而大量无法直接创造经济收益但却对地方生态环境保护与修复具有重要影响的基础设施建设则得不到应有的重视。由于资金投入不足，目前相当一部分农村的垃圾、污水排放没有得到有效治理。二是适合农村环境保护的科技创新投入不足，面对农村的垃圾、污水排放问题，往往將治理城市垃圾和污水的技术照搬到农村，但这些技术并没有考虑到农村环境污染的分散化特点，投入大量资金建设的污水处理厂和垃圾处理站往往被闲置。

农村生态文明法律制度建设需要进一步完善。虽然党的十八大以后，国家部委出台了一系列推进农村环境治理的文件，但这仅属于政府规章层面，法律位阶不够高，农村生态文明建设长效机制的法律基础尚不牢固。虽然新修订的《中华人民共和国环境保护法》也有涉及农村环境保护的内容，但大多是对县乡政府在农村环境保护公共服务和农业面源污染治理中基本职能的原则性规定，缺乏现实针对性和可操作性。农村生态文明建设的专项法律法规建设明显滞后，并且现有的涉及农村环境保护和治理的法律规范覆盖面较窄，不能有效覆盖农村农业面源污染治理、山水林田湖草系统治理等关键领域。同时，作为农村生态文明建设重要制度支撑的农村自然资源产权和用途管制制度，以及生态补偿和绩效评价制度建设还有待加速推进和完善。

农民的生态文化意识仍需加强。虽然“绿水青山就是金山银山”已经耳熟能详，但当二者发生矛盾时，偏重金山银山的短视行为依然存在。在农村生态文明建设中，虽然各级政府发挥着主导作用，但最终的建设主体和受益主体仍然是农民，缺席农民参与的生态文明建设注定不会成功。然而在实际中，广大农民对生态文明建设和绿色发展观的内涵和意义的理解还不到位，绿色生产和生活方式还没有真正形成。特别是地处相对偏远和欠发达地区的农民，由于教育知识水平较低，还缺乏生态环境保护的意识。加之受限于小农经济观念，他们更看重短期经济效益，往往重开发而不考虑或较少考虑对生态环境的破坏，甚至为了经济利益而做出破坏环境的行为。

加强农村生态保护与治理，加快美丽乡村建设。我国农村环境问题的出现，很大程度上与农业生产和农民生活方式的不合理有关。生产生活产生的废弃物无法实现有机循环利用，必然造成农村生态环境的污染，损害农村人居环境。因此，农村生态文明建设，必须加大对农业面源污染的防治力度。一是加大技术研发力度，提高农药化肥利用率，减少农药化肥的使用量，加快有机化肥推广，探索生态农业发展之路；二是强化养殖业、工业污染和农膜等白色污染专项整治，加强对土壤资源的管控和修复。生态宜居是农村生态文明建设的重要目标，农村生态文明建设必须加强农村垃圾收集、污水处理等基础设施建设，进一步提升人居环境质量，特别是要总结“厕所革命”实施以来的经验和教训，真正做到因地制宜、切合实际地科学规划厕所改造的有效实现模式，加快美丽乡村建设。

转变农业发展方式，大力推进绿色低碳循环农业发展。农村生态文明建设，必须大力促进生态产业振兴。一是必须加速由高耗能高污染的粗放型农业生产方式向清洁循环的集约型农业发展方式转变，加强农业科技研发与推广应用，建立覆盖农业生产资料供应、农业技术研发与应用、农业产品加工和服务流通的全产业链绿色化农业发展模式；依托区域资源优势，开发特色生态农业产品，加强农业与旅游业的有机结合，大力发展绿色休闲农业，加快乡村生态旅游业发展。二是促进农业资源循环利用，大力实施农业标准化生产，积极推进农业清洁生产，低碳发展，提高禽畜养殖废弃物资源化利用；建立完善的农业用水管理制度，依靠技术进步，发展节水技术，推广污水治理和回用技术，加强水资源的保护和循环利用。

完善农村生态文明制度建设，强化组织领导与激励。农村生态文明建设，必须加强制度建设，用制度保护生态环境。一是要尽快在国家层面建立一部关于农村环境保护的专门性法律法规，并通过配套法律规范建设逐步将农村生活垃圾污水的处理要求、农业面源污染的防治要求，以及农业生产中农药化肥的使用标准、农村工业生产中的排污标准、规模化畜禽养殖业废弃物资源化利用标准等全面纳入法律规范，实行最严格的农村生态环境保护制度；二是要加速农业自然资源产权制度、有偿使用制度和生态补偿制度建设，加快山水林田湖草等农业自然资源的确权登记，明确和细化农村自然资源的所有权、经营权、承包权、流转权，严格执行耕地保护制度、水资源管理制度；三是加强组织领导和激励机制建设，细化落实县市、乡镇、村三级组织的责任分工，加快建立农村生态环境信息资源共享和监管大数据平台，建立健全农村生态环境治理绩效评价与问责激励制度，以科学评价和精准问责与激励助推农村生态环境的良好治理。

加强农村生态文化建设，加大资金投入力度。农村生态文化建设是文明乡风建设的重要内容。一是加大生态文化宣传教育，通过推出生态保护典型案例和作品，提高广大农村农民对生态保护的认知和重视，让生态文明思想在农村大地扎牢、扎实，提高广大农村干部群众的生态文化自觉意识；二是深入推进创建绿色乡村，鼓励绿色消费，推广环保清洁能源，推进餐厨废弃物资源化利用，逐步形成绿色低碳的生态消费观和生活方式，推动农村生态文化发展。此外，各级财政应该加大投入，“扎实推进乡村建设，以农村人居环境整治提升为抓手，立足现有村庄基础，重点加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，加快县域内城乡融合发展，逐步使农村具备基本现代生活条件”。

（作者为西北大学公共管理学院教授、博导）

【注：本文系国家社科基金青年项目“基于目标管理的跨行政区生态环境协同治理绩效问责制研究”（项目编号：17CZZ021）的阶段性成果】

【参考文献】

①姜文来：《加快构建农村生態文明建设新格局》，《中国环境报》，2021年1月6日。

②符明秋、朱巧怡：《乡村振兴战略下农村生态文明建设现状及对策研究》，《重庆理工大学学报（社会科学版）》，2021年第4期。

③司林波、裴索亚：《跨行政区生态环境协同治理的绩效问责过程及镜鉴——基于国外典型环境治理事件的比较分析》，《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2021年第2期。