土地承包经营权流转纠纷实证研究——基于信阳市70 份司法判例的分析

□程文玺

（信阳师范学院法学与社会学学院，河南 信阳 464000）

1978 年党的十一届三中全会召开以来，我国农村开始实行土地集体所有、家庭联产承包经营使用的土地制度[1]。这一制度的实行扩大了农民的生产自主权，提高了劳动生产率，农村劳动力开始出现大量剩余。在城乡二元社会格局下，青壮年劳动力开始向城镇流动[2]，由此带来新的问题，如土地抛荒现象严重等。在这样的社会背景下，2014 年国家首次提出了农村土地权能的“三权分置”，即将土地权能分为土地所有权、土地承包经营权和土地经营权，目的是缓和农村人地矛盾，严守耕地红线。

在土地流转的过程中，全国各地出现了确权纠纷、侵权纠纷、承包合同纠纷以及继承纠纷等土地承包经营权流转纠纷。本研究选取信阳市司法判例，了解法律及政策的实践过程和后果，试图解释其背后的社会现象以及原因。虽然本研究选取的司法判例数量较少，无法反映全国纠纷现状的全貌，但能以小见大，从侧面对土地承包经营权流转制度的设计提出一些建议。

1 研究样本概况

在中国裁判文书网上以“土地承包经营权流转”和“信阳市”为检索条件，检索出来2019—2021 年业已结案的案件数量为251 份。对上述众多案件进行筛选，最终确定70 份一审已结案的案件样本。其中，处于市辖区（浉河区、平桥区）的样本占23%，其余77%的样本分布在信阳市的8 个县。所选取的案例中，2021 年、2020 年和2019 年案件占比分别为41%、34%和25%。根据所获取的样本，对于承包地流转过程中发生的纠纷，从性质上可以划分为侵权纠纷、合同纠纷及确权纠纷。由于原告可能存在多个诉讼请求，法院一一裁判后会出现案件性质竞合的情况，案件纠纷类型具体情况见图1。

图1 案件纠纷类型

2 纠纷基本情况

2.1 侵权纠纷

在35 份侵权纠纷中，原告均为村民；被告为村民的比例为88%，被告为村委会或村小组的比例为12%；45%的案件是通过普通程序解决的，55%的案件是法院通过简易程序进行判决结案的，这种审判程序的偏好反映了法院较为及时地审结案件，解决乡村经济纠纷，维护熟人社会的邻里和谐。其中，部分案件文书中提到有提前经过村委会或乡政府的调解，但调解无效（参见〔2020〕豫1527 民初3410 号民事判决书等），有两个案件提前经过土地仲裁委员会的仲裁（参见〔2019〕豫1525 民初2800 号民事判决书等），法院均在判决中采信了仲裁结果。比较典型的侵权纠纷案例见表1。

法院的判决取决于当事人是否被政府确权以及土地四至是否明确。由此可见，原告是否经过政府部门确权，对其主张权利至关重要。尽管在案件中会出现土地重新发包多轮确权的情况，使土地使用权归属呈现出复杂关系，但法院依赖政府的最终确权主体作为判决依据。

侵权纠纷和确权纠纷在司法实践中容易出现混淆的情况，争议焦点在于是否是土地使用权，区别根据有《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第一条规定“农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”以及《土地管理法》第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。侵权纠纷的判决根据主要集中在《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律，有1 例户籍迁出的案件还依照了《村民委员会组织法》。

2.2 合同纠纷

《农村土地承包法》规定，承包地流转方式有转让、转包、出租、互换、入股等。其中，转让是属于土地承包经营权的完全让渡，允许集体组织成员以外的他人加入，而转包是土地承包经营权使用权能的让与，即土地经营权的转让[3]。由于转让直接改变了原承包权利主体，故其流转方式更为严格，需要经过发包方同意以及流转后不得将土地用于非农建设，违反其中任意一条件都将导致合同无效。在21 份有关承包合同纠纷的案例中，有10 份案件属于非村民之间的纠纷，包括企业、村委会、村小组、专业合作社等主体。

具体来说，原告的诉讼请求主要有以下方面。第一，要求被告支付承包费、租金或违约金（12 件，57%）；第二，要求法院确认合同无效（4 件，19%）；第三，要求解除合同（6 件，24%）。

法院在判决时较为关注合同形式、双方当事人的意思表示、是否经发包方同意以及社会效果。值得注意的是，在两份文书中，两个不同的法院在认定合同的效力时，均依照“绿色原则”综合考虑。该原则在解决合同解除或无效的后果及影响时尤其重要。法院认为集体的利益高于一切，为兼顾法律效果和社会效果的统一，单纯考量双方的利益纠纷判决涉案土地恢复原状进而会造成对土地资源更大的浪费（参见〔2019〕豫1523 民初291 号民事判决书等）。

2.3 确权纠纷

土地确权是指在家庭联产承包责任制下对农户享有的土地承包经营权权利的确认。确权工作是对农民权益的保障，有利于农村资源的配置和规范土地流转[4]。然而由于土地承包经营权经过多轮的变化，不少承包经营权属出现混乱，许多地块面积不准、四至不清，现实中一块土地可能附着两个农户的承包经营权证。在这种情况下，《土地管理法》第十四条以及《解释》第一条中均明确规定了处理办法，法官常常以裁定的方式驳回原告的诉请。

3 土地承包经营权流转纠纷原因

3.1 确权工作不到位

《民法典》规定，土地承包经营权登记是土地承包经营权的公示方式，由县级以上政府颁发并登记造册，其证明效力大于村委会开具的土地证明。虽然从法律逻辑上讲，土地承包经营权证是确认土地承包经营权的证据，不是取得土地承包经营权的依据，也不是土地承包经营权变动的生效要件，但确权对农民权利保障的意义不言而喻[5]。很多农户存在“我取得承包经营权证，我就是合法权利人，土地就归我”的认知。由于土地确权工作涉及范围广泛、村民人口流动性大，再加上确权本身工作量大、工作人员少、地方政府确权资金面临压力等原因，影响了确权工作的进展。

此外，由于我国以往的土地确权登记工作严重滞后，存在土地历史遗留问题，村干部难以理清其中的利益关系，导致土地权属登记不清，土地承包权利人不明确，进而引起确权纠纷、侵权纠纷。可以说，确权不到位是部分土地流转纠纷的源头。

3.2 土地流转程序不规范

《农村土地承包法》规定，承包方对土地承包经营权进行转包、互换、出租或转让时，应当签订书面合同作为自身民事法律行为的重要依据。由于农民法律意识淡薄，流转双方对法律中出现的大量专业术语难以理解，如对法条中转包和转让的性质无法区分，在协议中混淆使用；或者流转双方之间缺少规范的合同，往往通过口头约定达成协议，更多依靠民间习惯和道德约束；或者流转双方虽有承包合同但对某些事项约定不明，在举证时出现举证困难，对司法裁判带来了一定的挑战。

3.3 土地市场发育受限

土地作为一种特殊的经济资源，进入市场进行配置是理所当然的。邻里关系、互惠原则、道德、家族等因素在村级土地市场中起着重要作用[6]。在当前土地三权分置的背景下，很多地方在土地流转方面缺少自下而上的评估机构、委托代理机构、中介服务组织等。农民获得流转信息的渠道较为闭塞，使得流转的范围局限在小范围地块内[7]。大部分地区还没有形成规范的土地流转市场，在一定程度上影响了土地效益。在走访调研过程中发现，信阳市至少有15 家土地流转中心、土地服务中心，但这些中心已经被闲置许久，没有开展相关土地业务，使得土地承包经营权流转需求的规范性与市场交易零散性之间的矛盾日益突出。

3.4 政府行政行为错位

理论上，政府在市场经济体制下应当是管理者、引导者或监管者的角色。但实践中，地方政府不仅是土地流转的管理者，很多时候更是土地增值收益的分享者、参与者。地方政府所依赖的“经营城市”就是明显的体现。市、县政府对土地收益的依赖以及以GDP作为地方政府政绩考核的依据，必然会导致地方政府在土地流转中职能定位的错误，错误的定位又会导致行为的偏差。农民失去在流转中的话语权，在利益受到侵害时束手无策。一些地方片面强调村集体的所有权，忽视农户的土地承包经营权，对农户的承包合同强行调整或撤销，变相剥夺农户农地，利用公权力克扣农民的流转收益，将流转收益作为乡村收入的一部分，与民争利。

4 解决土地承包经营权纠纷的建议

4.1 有效推进农村土地确权工作

第一，对历史遗留的土地权属问题，要面对现实，尊重历史，对根据当时法律、政策确权的历史事实给予维护。如确实因各种合法原因土地权属发生变更，确权时既要从原则性出发，又要将灵活性贯彻其中。

第二，对按照法律所规定的集体土地所有权主体，坚持主体平等和村民自治相结合，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体，最大限度保护农民合法权益。

第三，在确权工作的具体开展中，政府要制订合理的财政方案，解决在工作中出现的资金不足的问题，扩充确权工作队伍，加快农民土地确权步伐；加大对确权政策的宣传力度，强化相关工作人员对确权工作重要性的认识，对农民进行确权内容和程序等相关方面的宣讲，增进农民对政策的理解[8]。

4.2 规范农村土地流转市场

对农民流转行为进行规范，加强法律政策的宣传教育，提高农民土地流转的法律意识。法院、政府和村委会定期对农民进行培训，规范合同行为，使农民意识到在土地承包经营权中享有的权利以及所应承担的义务，学习在纠纷中如何维护自己的权益[9]。中介组织对信息交换、纠纷解决等起到积极作用。培育农村中介组织，有利于农民在土地承包经营权流转中有效连接市场。培育中介组织应当注意以下几点。

第一，保障中介组织运行的独立性。农村中介组织作为具有独立主体资格的第三方组织，其工作人员通过聘任制进入组织内工作，以较高的专业素养解决流转中的纠纷问题。农村中介组织不应依附于政府和其他组织，应在流转中真正体现农民的心声。

第二，培育多样化的服务机构。完善的市场应当包括土地价格评估机构、委托代理机构、监督调解机构等，使农民获得对称的市场信息。

第三，现阶段政府要通过财政倾斜政策，帮扶还处于孵化阶段的中介组织，让暂停服务的土地流转服务中心继续运转起来，吸引农民将流转需求放在这些服务中心去。

4.3 强化政府对承包经营权流转的引导和监管

政府应当在土地承包经营权流转中起到引导和监管作用。作为引导者，政府可以通过灵活的政策对土地交易起到宏观调控作用，通过发布政策控制土地供应数量、安排土地用途来引导和吸引投资，实现土地规模经营，提高土地效益。加大对农民的农业补贴力度，减少农民农业经营的生产成本，让职业农民专注于田地耕作。在提供咨询和帮助方面，政府应当发挥相应的作用，及时为农民提供公开的政府信息，为农民提供政策解读等帮助。作为监管者，政府要管制市场，确保流转中土地的用途没有被随意改变，监督中介组织的服务行为，避免中介组织成为侵害农民权益的潜在主体。