乡村振兴战略下返乡创业试点区和劳动力回流

□蒋伏心，徐朝岳

（南京师范大学商学院，江苏 南京 210023）

1 研究背景

乡村振兴战略是党的十九大报告提出的重要战略，强调农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题。长期以来我国农村劳动力向外转移的情况，导致乡村地区劳动力供给不足，参与乡村经济建设的社会主体严重缺失，因此广大乡村地区产生了对于劳动力回流的迫切需要。

改革开放以来，我国农村地区推广家庭联产责任制，相当数量的劳动力得以从农业生产活动中解放出来，在农村地区形成了剩余劳动力，为后续向城市转移提供了基础。而我国城市地区出于工业化、现代化建设需要，产生了对廉价劳动力的大量需求。改革开放以来，我国农业转移劳动力数量持续、稳定增长[1]，导致城乡经济发展差距不断增大，扩大了城乡之间预期收入和就业机会等方面的差距[2]。农村劳动力外流情况不断加剧，有些地方甚至出现了“空心村”的现象[3]，严重影响广大乡村地区的经济建设，由此便产生了支持乡村外流劳动力回流进而带动当地剩余劳动力一起参与乡村建设和发展的迫切需要。

无论是出于外部经济环境影响，还是自身发展需要，我国开始出现了农民工“返乡潮”。一方面，一些农民工在城市工作积累了能力和资本后，主动返乡寻求发展。另一方面，外部经济环境波动不定，导致城市中生存就业环境恶化。2021 年，我国仍有29 251 万农民工，其中21～50 岁的农民工占比为72.7%。这意味着在庞大的农民工群体中，青壮年劳动力仍占据了极大的比重。从已回流劳动力的角度来看，受限于乡村地区创业外部环境支持的不足，返乡创业存在一定的困难[4]，回流的劳动力很难长期留在乡村地区进行发展，极有可能发生二次外流的情况[5]。

2015 年6 月国务院印发《关于支持农民工等返乡创业的意见》，并陆续设立了一批结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点地区。乡村振兴离不开“人”的回归。农村外流劳动力对乡村有着深厚情感和深入了解，具备在城市务工所积累的从业经验和开阔视野[6-7]。因此，发挥返乡劳动力这一群体在乡村建设与发展中的作用是我国实施乡村振兴战略的重要抓手。

近年来，随着外部经济发展环境变化不确定性增强以及国家一系列返乡创业扶持政策的实施，返乡创业政策对劳动力回流的吸引和引导逐步成为学者关心的课题。部分学者从宏观政策层面进行分析研究[8]，但对返乡创业政策支持和劳动力回流及其带来的社会效应之间的关系缺乏实证检验。在我国农业农村现代化建设以及乡村振兴战略背景下，推动外流劳动力进行返乡创业支持政策能否切实吸引外流劳动力的回流、改善当地就业情况并且推动乡村地区经济的高质量发展，是一项值得关注的议题。

2 理论分析与研究假说

2.1 理论分析

2.1.1 劳动力流动

对于劳动力流动研究，最主要的内容是分析影响劳动力流动的推力和拉力。城市由于过多农村劳动力流入而日益拥堵。同时，在我国特有的户籍制度约束下，农民工在城市所能获得的社会服务待遇不公平等因素，已经构成了让这些转移到城市的乡村劳动力离开的推力。在返乡潮初期，乡村地区经济发展面貌仍相对落后，乡村没有形成足够吸引劳动力回流的拉力，这就导致了初期劳动力的回流主要是以被动回流的劳动力为主。其中存在一些主动选择返乡进行发展的劳动力群体，他们凭借在城市务工所积累的知识、技能、资本、人脉等资源返乡创业。有学者将这个群体称为“城归”，并且认为这一群体将成为影响乡村振兴的人口红利。

2.1.2 劳动力回流、返乡创业与乡村振兴

目前，随着我国返乡创业政策的实施与推进，更应该关注返乡创业政策在促进劳动力回流基础上带来的社会收益。劳动力参与和落后地区经济发展之间的关系已经得到学术界的充分关注和认可，农村经济发展政策越来越注重以人为本。要实现乡村振兴，先要实现乡村中“人”的振兴。

返乡创业试点区对劳动力回流影响的政策效应可以从两个层面来进行分析。

第一个层面是对外流劳动力直接返乡创业的吸引。由于创业本身具有一定的风险性和技术能力要求，加之以农民工为主的农村外流劳动力群体的抗风险能力较低，所以在相关政策的帮扶和引导下，可以更大程度提高外流劳动力返乡创业的积极性。

第二个层面是当地就业情况改善。在部分群体返乡创业的情况下，他们兴办的工厂和企业创造了大量就业机会，有助于盘活和改善当地的就业情况，并且通过社会网络的传播吸引同地区外出务工人员返回乡村进行就业。这种效应基于我国广大乡村地区特有的以地缘为基础的关系纽带，形成了一条“创带就”的渠道，促进了劳动力回流，即通过创业带动就业的倍增效应。

2.2 研究假设

创业本身存在门槛和一定风险，因此支持返乡创业政策的有效性针对性很大程度上决定了能否促进更多农民工等外流人员返乡创业，也影响到后续进一步政策的制定，即支持农民工等人员返乡创业试点区的政策有效性是一个需要评估的命题。结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点区作为一项国家层面支持农民工等人员返乡创业、推动乡村振兴战略实施的重要政策，其发挥作用的途径和机制与其他类似返乡创业扶持政策存在一定可比之处。基于此，本研究提出以下假设。

假设1：结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点区的设立能够有效促进外流劳动力积极返乡创业就业，以实现乡村建设主体的回归。

从全国层面上来看，我国各地区在地理位置、制度环境、人力资本积累和市场发展程度上都存在一定差异。因此分地区的异质性分析是研究中需要讨论的一部分。基于本研究的样本，可能存在以下几个异质性因素。第一，研究区域是否位于少数民族地区；第二，各地区政府的财政支持程度不同；第三，城市规模的大小；第四，提供金融服务的差异。

假设2：由于经济基础、城市规模、地理位置和金融支持等各种因素的差异，将导致不同区（县）支持农民工等人员返乡创业试点区相关政策的实施效果产生差异。

3 模型设计与变量选取

3.1 计量模型设定

本研究采用双重差分法对2016 年设立的第一批支持农民工等人员返乡创业试点区对当地第二、第三产业劳动力就业数量变化情况的影响进行评估，在将其他影响因素控制不变的情况下，通过双重差分法检验返乡创业试点区设立前后处理组和控制组是否存在显著差异。模型设定如下。

式中：Yit是因变量，表示县域第二、第三产业就业人数的对数值，用于衡量地区劳动力回流情况；DIDit为核心解释变量，DIDit=treatmenti×postt；i和t分别表示地区和年；Xit表示影响第二、第三产业就业人数且随i和t变动的控制变量。

在样本期内，如果i地区被设立为返乡创业试点区，则treatmenti=1，否则为0；当t≥2016 时，postt=1，否则为0。本研究中，处理组为2016 年首批设立的返乡创业试点城市中的各区（县），控制组为3 年后第三批返乡创业试点城市中的部分区（县），都是存在劳动力外流情况的地区。

3.2 变量选取

因变量：依据相关文献做法，本研究选取各区（县）第二、第三产业就业人数的对数值来衡量支持农民工等人员返乡创业试点区对劳动力回流的影响。

核心解释变量：支持农民工等人员返乡创业试点区交互项DIDit（DIDit=treatmenti×postt），treatmenti和postt分别为政策组别虚拟变量和时间虚拟变量；在第一批支持农民工等人员返乡创业试点区则treatmenti=1，否则为0；第一批支持农民工等人员返乡创业试点区的设立是2016 年开始，当t≥2016 时，postt=1，否则为0。

控制变量：除支持农民工等人员返乡创业试点区的设立会影响劳动力回流之外，还有其他很多因素会对此产生影响，因此本研究对这些外生因素的干扰进行控制。借鉴张国飞和佟孟华（2019）、陈细娣（2021）研究，选用地区生产总值的对数（lngdp）来衡量县域经济发展状况，选用居民储蓄额与生产总值比值反映储蓄率（saverate）的影响，同时加入金融机构发放贷款数目（loans）。根据李丽清和张佳梦等（2019）研究，从社会保障角度对农民工等人员返乡创业的影响，选取社会福利性质床位数（welfare）以及当地医院床位数（M）分别衡量县域医疗卫生保障和社会保障水平。

4 模型估计与分析

4.1 基准回归结果

对设立支持农民工等人员返乡创业试点区对劳动力回流效应的政策效应进行估计，以检验假设1。回归结果如表1 所示。

表1 第（1）列没有对时间效应和个体效应进行控制，加入了treatment和post的交互项以及相关的控制变量。结果表明，设立支持农民工等人员返乡创业试点区政策和县域第二、第三产业就业人数的增长存在正向的因果关系，即政策会促进劳动力回流及当地的就业增长。

表1 第（2）列对时间效应进行了控制，而个体效应只控制到了省级层面。在个体效应控制到省级的情况下，支持农民工等人员返乡创业试点区的设立使处理组比对照组提高了13%左右。

表1 第（3）列控制了区（县）层面的个体效应和时间效应。在个体效应控制到区（县）层面之后，回归结果稳定在处理组相较于对照组高11%左右。基准回归结果表明，支持农民工等人员返乡创业试点区政策导致劳动力回流情况的效果是显著的。

表1 基准回归结果

4.2 识别假定检验

4.2.1 平行性趋势检验

为了检查事前的平行趋势以及政策是否存在实质效应，根据Li（2016）和张国建（2019）的研究方法和框架，采用时间分析法对支持返乡创业试点区的动态效应进行研究。将式（1）中的DIDit支持返乡创业试点区设立前后的哑变量，其他不变，估计如下方程。

式中：Ds为支持返乡创业试点区政策施行前和施行后的年份的哑变量；S为负数时代表着支持返乡创业试点区设立前的第S年，S为正数时则代表着支持返乡创业试点区设立后的第S年。

本研究采用政策实施前第7 年作为基准组，图1汇报了不同年份参数βs的大小。从图1 可以看出，政策实施前几年系数βs基本都是不显著的，在政策实施当年及之后系数的估计值都显著，并且大多通过10%的显著性水平检验。在外务工劳动力的数量相对固定，在政策实施附近年份吸引大量劳动力返乡后，在外务工劳动力总量减少，能够进行回流的劳动力数量也会相应下降。

图1 返乡创业试点区动态影响

4.2.2 安慰剂检验

本研究通过在全体样本中随机抽取几个样本作为处理组进行检验，排除设立返乡创业试点区政策效应受到其他非观测变量的干扰。为提高安慰剂检验的可识别能力，本研究将这个随机过程重复500 次。图2报告了最终结果的估计系数概率密度分布。

由图2 可以发现，随机分布的估计值集中分布在0 的附近。将表1 第（3）列的回归结果作为基准估计结果来进行衡量，发现基准回归结果位于整个分布之外。这说明随机设立的返乡创业试点区没有政策效应，由此可以反推得出2016 年设立的返乡创业试点区对处理组政策效应的显著促进是真实存在的，并没有受到未观测遗漏变量的干扰。

图2 安慰剂检验结果

4.3 异质性检验

各个区（县）在经济基础、要素禀赋以及地理环境等各种异质性因素影响下，会导致同样的政策在不同地区中实施效果的差异，所以将对基准回归结果进行异质性分析，以考察异质性因素下政策效果的不同。

本研究将从4 个角度进行异质性分析：第一，该地区是否在少数民族自治区，加入变量minority，如果该区（县）位于少数民族自治区内则minority=1，否则为0；第二，区（县）政府财政政策干预力度，选取政府支持与GDP 的比值govspend来进行衡量；第三，当地金融支持程度，选用当地金融机构贷款数额与GDP的比值fin来进行衡量；第四，城市初始规模，按照2014 年制定的城市规模划分标准对城市初始规模进行划分，总共划分为4 个档位，用level表示。前三者的模型设计通过将对应变量和返乡创业试点区变量的交叉项DIDn加入回归，同时对各自变量本身进行控制，估计方程如下。

回归结果如表2 所示。表2 第（1）列的回归结果表明，支持返乡创业试点区内，位于少数民族自治区内的政策效应结果是显著的，政策带来效应为DID与DID×minority两变量系数之和，约为14.56%，高于基准的回归结果。这可能是由于国家对少数民族地区的政策有额外倾斜，导致结果显得更为显著。

表2 异质性检验

在区（县）政府财政政策干预力度的异质性检验中，采取财政支出占GDP 的比重可以很好地刻画政府的财政干预程度（govspend），评估政策效果是否受到政府财政干预的影响。回归结果如表2 的第（2）列所示，回归结果显著为正，表明以预算内财政支出规模来对区（县）政府财政干预程度衡量的情况下，可以更好地促进政策效应的发挥。

返乡创业劳动力在具备了从城市务工时期所获得的相关知识和技能的情况下，仍然面临着创业启动资金缺乏的问题。本研究通过金融机构发放贷款数额在GDP 中所占的比重（fin）来衡量当地金融机构对返乡创业相关的金融支持。回归结果如表2 第（3）列所示，回归结果显著为负，表明金融机构放款效果相对而言削弱了整体的政策效应。这可能是因为在发放贷款过程中提出过多监督约束条件，阻碍了创业行为。

在城市规模对于劳动力回流情况的影响中，本研究根据初始年份2007 年各区（县）的户籍人数目以及相关的城市规模划分标准进行区别，并进行估计，回归结果如表2 第（4）列所示，系数相对而言较小，即城市的规模对于返乡创业试点区政策的劳动力回流效应的影响并不大。

5 主要结论

设立支持农民工等人员返乡创业试点区是国家在发展新型城镇化和促进乡村振兴战略方面的重大改革创新之举，可以为进一步增加乡村人力资本提供经验，从整体上促进中国乡村经济和社会发展。本研究通过双重差分法识别了该政策对县域劳动力回流的因果效应。

研究结果表明，政策的实施显著地促进了县域劳动力回流，使处理组比控制组提高了大约11%，并且此结论通过了识别假定检验和多种稳健性检验。通过几个相应的异质性分析可以看出，处于少数民族自治区内的政策效应更强；地方政府的财政支持能够提升政策带来的效应；城市本身规模对于政策的影响较小；金融机构贷款发放等相关金融服务存在一些问题，在一定程度上削弱了政策影响效果。

由于城乡二元结构的存在，我国大量金融资源主要集中在城市地带，而乡村地区普惠金融发展程度相对较低，导致返乡创业人员很难从正规金融机构处获得创办企业所需要的融资支持。

6 政策建议

基于本研究并结合目前国内发展现状，提出以下几点政策建议。

第一，政策的实施要因地制宜。从结果上来看，在个体效应的控制上，从省级到县级的转变过程当中，系数有所下降，说明支持返乡创业政策在整体上是显著的，但是具体到区（县）层面，由于不同区（县）地区差异性的存在，对政策效果产生了一定的影响。为此要根据当地的特色产业和经济基础来制定合适的政策扶持。

第二，继续发挥政府在支持农民工等人员返乡创业中的作用。创新创业常常是一个在现有基础上进行新领域的开辟的过程。政府需要参与投资建设创业平台的搭建、创业技能培训与指导的开展、基础设施的建设等方面，为农民工等人员返乡创业创造良好的环境。劳动力的回流意味着需要更多就业岗位。在创业带动就业的过程当中，创业的私营企业做大做强，能够创造更好的就业机会、容纳更多的劳动力回流，这个过程离不开政府的扶持。

第三，加大针对农民工返乡创业特点的贷款产品开发力度，提供更多低利率、可持续的普惠金融产品。在抵押担保方面扩大抵押品范围，完善乡村信用平台，增加相关金融服务在乡村地区的可获得性。

第四，保障少数民族地区乡村经济和社会发展是促进我国区域之间均衡发展的重要一环。近年来少数民族地区劳动力持续外流，乡村就业人口不断减少，已经影响到我国区域之间协调平衡和可持续发展。通过对少数民族地区的额外政策偏斜以及其他方面配套政策的实施，能够有效促进少数民族地区乡村劳动力回流，从而带动少数民族地区乡村振兴，让少数民族地区共享发展成果。