日本图书馆复制权制度的立法与适用刍议

苏红英

（新乡学院图书馆，河南 新乡 453003）

从历史观察，著作权法创立的初衷就是为了保护权利人享有的复制权。所以，传统观点认为，复制权是著作财产权中最基本、最重要的受到法律庇佑的权能。有学者甚至指出，著作权是一套关于复制作品权利的规则［1］170。然而，由于图书馆开展的保存、替换、陈列、外借、参考咨询、网络传播等许多业务和服务活动都与复制行为有涉，因此尽可能争取宽泛的复制例外权利，以弱化或消除著作专有权对图书馆工作的负面影响，就成为国内外图书馆界长期以来的立法期盼并积极参与立法的动因之一。日本著作权制度在不断演变过程中，逐步建立了较为完善的图书馆复制法律规则，积累了非常有益的立法经验，对我国相关法律制度建设具有借鉴与参考价值。

1 日本图书馆复制权制度的创立和变迁

1.1 日本图书馆复制权制度的建立

在日本，“版权”起源于18 世纪初幕府时代形成的雕版权，后被1869 年日本颁布的《出版条例》采用，指的是出版者对于书籍等文字作品拥有的权利，剧本、音乐、摄影等作品的权利关系由其他法律规定，不属于版权的范畴［2］。《出版条例》是日本第一部与保护作品有关的法律规范。1887 年，日本规范作品创作和利用的法律制度发生重大变化，一方面将《出版条例》中的部分内容分离出来，创设了《版权条例》，与《出版条例》共同构成保护版权的二元架构，意味着日本对版权的保护从以出版者权利为核心转向以作者权利为核心［3］57-58。另一方面，日本颁布实施了《脚本乐谱版权条例》和《摄影作品版权条例》，承认并保护脚本、乐谱和摄影作品的版权。1893 年，日本在对这些条例修订的基础上，将其合而为一，创立了第一部国家层面的《版权法》，实现了用“法律”而非“条例”来规范作品创作、传播、利用与保护的立法演变。

进入20 世纪60 年代，日本经济得到空前发展，不断出现的新的作品传播技术与录音录像、静电复印等设备的逐渐普及，又深刻地改变了利用作品的原有模式、方法、频率与空间，版权问题日益突出，而《版权法》体现出难以适应性。另外，日本还面临着加入《伯尔尼公约》，使国内版权制度与国际版权条约接轨的重要任务。于是，1970 年日本在吸收国际通行法律原则和做法的基础上，结合本国实情，颁布实施了《著作权法》，即日本现行著作权法律制度，并明确用“著作权”取代“版权”的表述。

日本于1970年制定的《著作权法》首次对与图书馆活动有密切关系的问题做了规定。当时，在图书馆活动中涉及作者权利的情况非常罕见，唯一成为问题的是图书馆提供的复制服务。因为，在此前的法律制度里没有图书馆自由地提供复制服务的有关规定。为此，图书馆不得不以减轻读者抄写的负担或者欧美国家的图书馆提供这样的服务也没有违法等为理由，比较消极地提供复制服务［4］59。为使图书馆复制服务合法化，1970年日本《著作权法》第31 条在“图书馆等的复制”条款下，对图书馆享有的复制权例外进行了规定。另外，出于保护视障、听障人士获取信息的权利，1970年日本《著作权法》第37条、第37条第2款等规定的复制权例外适用于盲文图书馆和其他按照政府规定专门从事视障、听障人士服务的机构。

1.2 日本图书馆复制权制度的演进

自1970年日本《著作权法》颁布实施以来，《著作权法》已经作了数十次修订，成为国际上修订最频繁的著作权法律制度。特别是在数字技术背景下，日本修改《著作权法》的速率、力度不断提高，总体呈现出强化对著作权保护的趋势。比如，对加密技术手段、权利管理信息等提供保护、扩张著作权利范围或者新增权利类型、提高对侵权行为的处罚力度，等等。日本不断强化著作权保护的原因在于：第一，履行加入世界知识产权组织《著作权条约》和《表演与录音制品条约》对国际社会的承诺；第二，制裁与打击日益严重的数字盗版问题，维护权利人因为从事智力创造活动而享有的经济利益；第三，使著作权立法标准向欧美国家靠拢，有利于增强和巩固日本著作权产业的国际竞争优势。

日本强化保护著作权，通过扩张专有权利使权利人的利益得到了更加全面的保护，但是也带来了许多阻碍社会发展进步的问题，反而束缚了创新的活力［5］。就图书馆领域而言，著作权的趋强保护明显限制了基于新技术的图书馆业务和服务活动的开展。一方面，图书馆的行为受缚。比如，按照2013 年日本修订的《著作权法》的规定，其他图书馆只能在获取文献信息十分困难的情况下（比如图书绝版），才能向国会图书馆申请复制服务，而且国会图书馆只能向每人提供一件作品的部分内容的纸质复制件。此外，由于对加密技术提供法律保护，图书馆的复制行为受到商业合同条款的制约。另一方面，部分悬而未决的著作权问题，对图书馆业务和服务的开展构成羁绊。比如，对于自助复印服务，图书馆不易把握《著作权法》关于不允许“整本”复制作品的法律界限，对读者的自助复制行为也难以监控（特别是读者在馆外对从图书馆借到的图书、期刊再复制的情况下），如果读者的复制行为构成侵权，图书馆是否要承担连带责任呢？又比如，日本图书馆界认为，对于数字浏览是否被认为构成借阅应该得到明确界定，如果是肯定的，则公共借阅权就会成为一个新的问题。数字环境下服务大多以数据库形式出现，图书馆购买的仅是某一时段的使用权，这笔费用是否包括公共借阅权，其中的费用如何计算等都未得到立法的澄清［6］。数字环境中为残疾人服务而制作和传播无障碍格式版、对馆藏资源大规模数字化，以及智能参考咨询模式下数据与文本挖掘等涉及的著作权问题同样受到日本图书馆界的关切。

日本强化保护著作权，受到社会的广泛批评。为此，日本政府开始审视其著作权立法取向的合理性，并在新的修法中逐渐体现出更加注重利益平衡的特征。日本在2019 年修改后的《著作权法》中设置了灵活的权利限制条款，从4个方面放宽了权利限制的条件和范围，其中部分规定有利于图书馆复制服务的开展。比如，按照日本《著作权法》原先的规定，图书馆对绝版图书的复制件，只能在国内传播，而修订后，图书馆可以向国外发送绝版材料［7］31。又比如，按照修订后的法律规定，对于“孤儿作品”，图书馆可以在经过合理努力无法与权利人取得联系，并且不预先支付补偿金的情况下，先行使用。尽管日本政府对著作权立法价值取向的转变受到各方争议，但却是基于发展国家文化事业和增强经济竞争力的战略高度做出的重大抉择，利大于弊，既有助于著作权产业的发展，又有利于对社会整体利益的维护。

2 日本图书馆复制权法律规范的适用

2.1 适用的目的与主体资格

日本《著作权法》第31条从4个方面规定了图书馆出于不同目的享有的复制例外权利，包括：读者请求的需要；保存图书馆资料的需要；馆际互借的需要；替换资料的需要。然而，图书馆在行使例外权利的同时，其行为必须受到相应的限制。所谓限制，实际上就是规定了图书馆在保护复制专有权方面应当尽到一定的责任与义务，是图书馆行使例外权利应当遵循的法律规则［8］197。或者说，《著作权法》设置例外权利限制条件的目的，就是要约束图书馆的行为，防止图书馆滥用权利而可能对权利人合法权益造成的不合理损害，这同样是著作权制度利益平衡原则的体现。

按照日本《著作权法》第31 条的规定，并非所有图书馆都有资格享有复制例外权利，而必须是按照政令设置的图书馆才是适格主体。依据日本《著作权法实施令》第1 条第3 项的规定，适格主体包括国立国会图书馆、公共图书馆、大学图书馆、其他由政府设置的公立设施（博物馆、美术馆、档案馆等），以及公立研究所附属的图书馆向公众开放的设施。另外，日本《著作权法实施令》还规定，从事复制业务的图书馆必须配备具有司书资格或者相当于司书资格的图书馆员，目的是要求复制行为的具体操作者必须具备著作权法知识，熟悉复制流程，从而更好地保护著作权。对于司书资格的规定，体现在日本《图书馆法》《著作权法实施令》等法律法规中，包括：高等学校毕业，从事图书馆工作1年以上，经过政府部门组织的著作权知识培训且成绩合格者；高中毕业，从事图书馆工作4年以上，经过政府部门组织的著作权知识培训且成绩合格者；在以图书馆专业知识、技能为主要内容的公务员录用考试中的合格者等［8］198。

关于日本《著作权法》第31 条规定的“调查研究”的适用主体问题，曾存在着“个人”与“团体”的争论，目前普遍接受的观点是，图书馆不仅可以出于个人的调查研究，而且可以为团体（政府机关、学校、科研机构等）的调查研究而行使复制例外权利［4］68。

日本《著作权法》第31 条还规定，国会图书馆出于保存版本、替代或者防止灭失、损坏、污损的目的，可以将图书资料复制存储到媒介上。

2.2 适用的性质与作品对象

日本《著作权法》第31条设置的另一个重要的限制规定，就是要求图书馆不得从复制服务中营利。这项规定与日本公益图书馆奉行的“免费服务原则”一脉相承。但是，“营利”与“收费”不是同等概念，按照日本公立图书馆免费原则的规定：当读者需要馆藏复制件，而该复制件又不在例外范围时，图书馆只能收取复制成本费［8］200。所以，图书馆在复制服务中可以视情况开展有偿服务，但是收费以弥补服务成本为限度，不能高于成本费用。在日本，即便是对于具有营利性质的私人图书馆，开展复制服务也不能在未经权利人许可的前提下向读者收取高于服务成本的费用。否则，就构成对权利人享有的复制权的侵害。

在日本，图书馆开展复制的对象只能是“本图书馆”馆藏（包括图书馆自身的馆藏，或者以寄存等形式得到了权利人许可图书馆长期使用的承诺，并作为馆藏的组成部分）。因此，在未得到权利人明确授权的前提下，图书馆不得对读者带入图书馆的资料，或者从其他图书馆借来的资料，以及未取得长期使用权的资料进行复制。对于临时或短期寄存在图书馆的资料，图书馆不得复制（除非有权利人的书面授权）。另外，图书馆行使复制例外权利的对象只能是“已经发表或者已经出版的作品”，未发表和未出版作品不在其列。

日本《著作权法》第31条对图书馆应读者请求开展的复制有数量限制规定，即只能是作品的一部分，或者发表一定时期后的期刊作品的全部，但是只能是一人一份。也就是说，图书馆只能对“期刊”发表的某作品进行“整体复制”，不能对其他载体发表的作品出于为读者请求的目的“整体复制”，而且要符合“发表一定时期之后”的要求。至于，判断“发表一定时期之后”的标准，日本《著作权法》没有明确规定。

对图书馆出于馆际互借目的之复制，日本《著作权法》第31 条第3 款有“商业供应检验法”的规定，即只能是在馆藏资源绝版或者相同的理由，而难以在市场上获得的情况下才能应其他图书馆的请求而复制。换言之，如果某图书资料未绝版，并且能够通过正常的商业途径与合理的价格得到，只是某图书馆没有购买或者所有馆藏复本都全部外借而未归还，则另一家图书馆不能通过行使例外权利为其复制本图书馆收藏的资料。因为，在作品能够通过正常商业渠道，并以合理价格购买的情况下，图书馆的馆际互借复制行为，可能构成对权利人享有的经济利益的不利影响。

2.3 为残障人士提供作品条款的适用

残障人士的权益保护在日本受到重视，日本通过不断修改《著作权法》，扩大图书馆为残障人士服务的复制例外权利。比如，2009 年日本修改后的《著作权法》对关于残障人士著作权问题规定的变化主要包括：（1）适用主体从盲文图书馆扩大到了《著作权法实施令》涉及的8类机构，其中明确了国立国会图书馆、大学图书馆、学校图书馆等都可以出于为视障和听障人士服务之目的复制馆藏资料［9］；（2）复制作品的范围从原来的播放、有线播放，扩大到了几乎所有作品，特别是包括了电影作品；（3）允许的行为由原来的同步字幕自动公众传播扩大到了一切有利于视障与听障人士利用作品的复制和传播［10］28。2013 年6 月《马拉喀什条约》缔结后，日本又进一步修订了《著作权法》中残障人士条款，允许公益性图书馆在未经许可前提下，制作各种适合于听障与视障人士的无障碍格式版，并可进行网络传播与跨境提供［11］35。在此修法背景下，近年来日本图书馆的残障人士服务开展得如火如荼。比如，日本国立国会图书馆制作了数以万计的以DAISA、EPUB、盲文和纯文本格式的无障碍格式版，除了向本国残障人士提供外，还通过互联网向其他国家和地区的残障人士或者被授权机构定向推送。

3 日本图书馆复制权制度立法的若干经验与启示

3.1 完善图书馆著作权制度，促进文化强国战略的实施

1996年，日本出台《21世纪文化立国方案》，表明文化立国战略成为日本发展转型的重要指向，从“经济立国”转向“文化立国”［12］。一方面，日本在文化产业政策和法律制度中高度重视著作权问题，除了不断修改《著作权法》以适应新的立法需求外，还先后制定了若干以保护著作权内容为主的相关方针、政策和战略，如《内容产业振兴政策》《知识产权大纲》《内容振兴产业政策——软实力时代的国家战略》等。另一方面，日本政府又深刻认识到，实现文化强国战略必须提升公共文化的实力，支持公众的文化活动需求［13］。如日本《促进文化产品创造、保护和有效利用法》规定，要制定有利于使用文化产品的对策，以提高国民文化生活为核心［14］。近年来，日本《著作权法》在坚持利益平衡的原则下逐渐呈现出更多关照图书馆、档案馆、博物馆和教育机构权益的立法特征，与其文化立国战略的确立与实施不无关系。

新中国成立以来，我国文化事业取得了举世瞩目的成就。进入新世纪，党和政府更是把发展文化事业放在振兴中华民族伟大复兴的战略高度来对待。2011 年，党的十七届六中全会首次从完整意义上制定了“文化强国战略”，党的十八大再次强调要扎实推进社会主义文化强国建设，2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》则把2035年作为建成“文化强国”的重大时间节点，第一次从国家层面对建设文化强国做了规划［15］。

图书馆的数字化、智慧化转型对文化强国战略的实施意义重大，应运用新技术拉动图书馆等公益性文化领域的服务创新，拓展信息资源传播渠道、丰富传播手段、构建传播体系［16］。但这必然涉及与信息资源收集、保存、整理、传播利用相关的重要著作权问题。为促进文化强国战略的实施，我国应不断健全图书馆法制体系，包括对著作权制度的创新，目的是使图书馆的基础业务和服务能够尽可能地摆脱著作权问题的羁绊。

3.2 图书馆界应继续建言献策，进一步融入立法进程

日本立法机构在制定《著作权法》时能充分吸纳图书馆界的意见，在修改《著作权法》时也有图书馆界代表的参与，为图书馆界提供了说明观点与立场的机会［17］。另外，日本文部科学部与文化厅专门设立了管理公共图书馆事务的终生学习局咨询机构，日本著作权审议会多媒体小委员会也设置了“图书馆使用作品工作小组”，组织了多种形式和主题的座谈会、报告会，充分征询图书馆、权利人、读者的建议，就改革图书馆著作权制度进行研究。日本图书馆复制权制度的不断完善，正是坚持立法程序民主原则的结果。

从2004 年我国国务院启动制定《信息网络传播权保护条例》（以下简称《条例》）工作起，图书馆界就有组织地加入著作权立法的行列中来。中国图书馆学会于2005 年7 月发布《网络环境下著作权问题的声明》，提出图书馆界的立法诉求，最终《条例》第7条赋予图书馆有限的信息网络传播权和数字复制权例外权利，尽管该条款的象征意义大于实际价值［18］。2011年8月，针对《中华人民共和国著作权法》第三次修改，中国图书馆学会向国家版权局递交书面意见，阐述了图书馆界对权利限制条款的设置与拓展需求，内容涉及馆际互借与电子文献传递豁免、网络资源链接豁免、馆藏数字复制豁免等内容［19］。随后，国家图书馆、上海图书馆等也向国家版权局提出了修改《中华人民共和国著作权法》的建议。在此后十余年的时间内，中国图书馆学会参加了各种主题、形式、规模的《中华人民共和国著作权法》修改咨询会议，不断提出图书馆界的主张。

就第三次修改后的《中华人民共和国著作权法》来看，针对图书馆例外权利的规定并无大的“突破”［20］。这说明，完善图书馆著作权制度是一个艰苦复杂和漫长的过程，图书馆界需要有更大的耐心、诚意、毅力参与立法，而立法机关更应完善立法策略，注重“专家立法”和“社会立法”的结合，进一步广开言路，特别是要为图书馆与权利人直接沟通创造机会，从而增加对彼此观点的认识与理解，为找到立法平衡点提供更有利的条件。

3.3 从应对技术变革的角度，赋予图书馆更宽泛和灵活的例外权利

日本每次修改《著作权法》，都反映了当时的社会需求，刻上了技术进步的印迹［21］。日本政府曾在《日本再振兴战略》中强调，修改著作权法的重要目标，就是迎接新技术的挑战，构建与之相适应的著作权法律制度［22］。在日本图书馆复制权制度中，与时俱进的规定不乏其例。如2009 年日本在修订后的《著作权法》中对图书馆复制作了新的规定，允许国立国会图书馆在必要限度内开展数字化复制。又如2018年日本在修改的《著作权法》中，对例外权利立法模式进行了创新，引入以“轻微使用”为判断依据的“中间条款”，这对包括图书馆在内的著作权使用者的例外权利的扩张是非常有利的。

我国原《著作权法》第22条第8款赋予图书馆的复制例外权利并不适用于数字技术，《条例》第7条虽然适用于数字复制，但是范围受到明显限制。其一，按照《条例》第7条的规定，图书馆可以对“原本以数字载体形式”存在的馆藏作品进行“从数字载体到数字载体”的复制，并且复制件只能在“物理馆舍”的局域网内传播，从而将大量原本非数字载体的馆藏作品排除在外。其二，按照《条例》第7条的规定，图书馆对原本以非数字载体存在的馆藏作品进行数字化复制，只能适用于“保存版本”或“陈列”之目的，而且要受到“已经损毁或者濒临损毁、丢失或者失窃，或者存储格式已经过时，无法在市场上购买或者无法以合理价格购买的作品”等诸多条件的制约。由于2021年6月1日起施行的第三次修改后的《中华人民共和国著作权法》第10 条第5 款将“数字化”列为复制方式之一，所以目前我国图书馆可以出于保存版本或者陈列的需要，数字化复制本馆收藏的作品，这是对图书馆享有的复制例外权利的扩大，但是仍然只针对“保存版本”与“陈列”之目的。建议修改现行《中华人民共和国著作权法》第24条第8款、《条例》第7条的规定，扩大适用到馆际互借（包括远程电子文献传递）、网络资源采样和图书馆其他公务活动。

我国第三次修改后的《著作权法》第24条引入了判断合理使用的“三步检验法”的后两步，并且在第13 款设置了“法律、行政法规规定的其他情形”的所谓“半兜底条款”，使我国合理使用制度具有了更多的灵活性［23］。但是，这没有实质性地改变我国权利限制的立法模式。因为，无论是《中华人民共和国著作权法实施条例》第21条“依照著作权法有关规定”的表述，还是第三次修改后的《中华人民共和国著作权法》第24条“在下列情况下使用作品”的规定，都清楚地表明，法院不能在《中华人民共和国著作权法》规定的权利限制范围之外，自行认定一种未经许可利用作品的行为不侵权［24］。所以，建议我国在《中华人民共和国著作权法》中将“三步检验法”单独列为一个条款，并适当借鉴日本对“中间条款”的立法经验，提高合理使用制度的开放程度，以便对图书馆新的利用作品的方式有更大的包容性。

3.4 提高法律规范的实际可操作性，注重不同立法之间的协调

法律规定往往具有抽象性和原则性，可能缺乏具体和详细的操作程序。加之，著作权利益关系的平衡问题涉及多个社会层面和领域，单靠著作权立法不足以起到应有的法律效果。日本为了实施《著作权法》，重视配套法律法规的建设，这是其立法特点之一。比如，为了配合2013 年日本修订后的《著作权法》的实施，日本于2012 年率先实施了修改后的《国立国会图书馆法》，建立了电子出版物呈缴制度，规定对电子呈缴本的使用应遵守《著作权法》关于复制和传播服务的规定，同时出台了著作权使用费的豁免办法。日本还重视著作权立法与图书馆法之间的衔接。如按照日本《著作权法》第42 条第3 款的规定，国会图书馆馆长可以按照《国立国会图书馆法》第25条第3款第1项的规定，授权对互联网资料进行复制保存。这种《著作权法》直接援引和认同图书馆立法的做法，在国际立法中并不多见。

我国图书馆著作权制度存在笼统、不具体、可操作性差等问题，也存在法律之间不协调的缺陷。如《条例》第7条中“濒临损毁”“存储格式已经过时”“无法在市场上购买力”“无法以合理价格购买”的法律界限，至今法律法规没有明确的解释。又如我国《公共图书馆法》既在第10条对图书馆保护知识产权有原则性规定，又在第四章“服务”中对图书馆开展服务提出了明确要求，而《公共文化服务保障法》第三章“公共文化服务提供”也涉及图书馆服务。但是如何使我国《著作权法》与《公共图书馆法》《公共文化服务保障法》的相关规定协调却是一个问题。有学者认为，我国《著作权法》中与图书馆相关的法律条款非常粗糙，依据现有的法律规定，图书馆永远只是著作权制度的“被动接受者”。由于我国《著作权法》赋予图书馆的例外权利不够宽泛，使得《公共图书馆法》《公共文化服务保障法》规定的图书馆的许多服务职能（尤其是数字服务功能）无法充分发挥。

建议从使用作品的目的、性质、方法、对象、范围、数量等方面提高我国图书馆著作权制度的可操作性。对于一些能够量化的问题，尽可能出台可以遵循的具体的法定标准。对于不能量化的问题，应通过《中华人民共和国著作权法实施条例》和最高人民法院的相关司法解释厘清廓明，或者授权国家著作权行政管理机关颁布针对性的政策规定。还建议在立法中学习日本的经验，注重我国《著作权法》与相关法律的协调，特别是在不构成对权利人利益明显负面影响的前提下，通过科学的权利限制与反限制的平衡设计，对我国《公共图书馆法》《公共文化服务保障法》所规定对经济社会发展和保存民族文化遗产有重要影响的图书馆的业务和服务活动由我国《著作权法》予以直接援引和承认。

3.5 加强图书馆著作权管理，树立遵守法律法规的社会形象

日本图书馆界把树立尊重著作权、保护权利人创造性劳动成果的良好口碑与社会形象作为得到权利人理解，并使诉求被立法机关支持的重要策略之一。一方面，日本图书馆界把宣传教育作为预防侵权的重要工作来抓，除了组织多种形式与内容的图书馆著作权问题研讨会之外，还通过以案说法等方式在图书馆员、读者中普及著作权知识，提高著作权保护意识。另一方面，日本图书馆界强调利用著作权行为的规范性，重视著作权政策建设。如日本国立国会图书馆在实施“近代数字图书馆项目”中，编制了《国立国会图书馆资料数字化手册》，成立了专门机构，组织专业人员甄别馆藏资料的著作权状态，作为制定著作权清理策略的依据，并按照资源的权利状态分区域提供服务［25］。

近些年来，我国图书馆界的著作权意识逐步增强，著作权管理问题日益受到重视。但是，由于一些图书馆在实践中著作权管理制度、预案、体系和机制的不健全，措施不到位，加之著作权例外规则的复杂性和法律对侵权处罚力度的加大，图书馆仍然面临着较大的承担侵权责任的风险。如有学者对我国13例图书馆著作权纠纷案件进行了分析，结果有9例案件判图书馆构成侵权，承担停止侵权、赔偿损失的法律责任，占总案件数的61.54%。其中，赔偿经济损失上万元的有5件，占38.46%［26］。另有学者对近三十年来我国图书馆著作权纠纷案件326份判决书作了统计，其中一审判决图书馆构成侵权的占62.86%，二审判决图书馆侵权的占89.82%［27］。

提高图书馆著作权管理的正规化、标准化、科学化水平既有防范和化解侵权责任风险的功能，又具有促进立法朝着倾向于图书馆诉求转化的重要价值。我国图书馆应制定数字资源著作权管理战略规划，建立完备的著作权解决方案［28］。除了设立著作权管理岗位、加强著作权培训、建立风险评估体系、编制著作权危机预案、加强对著作权管理的监督之外，还要注重根据我国《著作权法》《公共图书馆法》《公共文化服务保障法》等法律及其配套法规建立图书馆著作权管理政策指南。从不同学者在研究中发现的普遍问题来看，我国图书馆应从以下方面着手建立和完善著作权政策：法律依据的充足性、制定主体的权威性、政策结构的合理性、内容的齐备性、术语的规范性、发布渠道的可见性、规定的可理解性、效果的可评价性等。

4 结语

利益平衡是著作权制度的根本价值追求，《著作权法》不仅是保护权利人的利益，更要保护公共利益［11］62。日本不断创新图书馆复制权制度的实践说明，图书馆的发展不只是要依靠技术的迭代升级，更需要包括《著作权法》和图书馆专门立法、公共文化服务保障法在内的法律的有力支撑。从某种角度来看，图书馆公益性服务是通过实施著作权例外制度在权利人享有的专有垄断权中“圈出块地”为读者做“公共大餐”，如果制度设计存在滞后、缺陷或者漏洞，将使读者的文化权利受到损害。在我国实施文化强国战略，促进文化大发展大繁荣，逐步建立与完善公共文化服务体系的背景下，研究与分析日本图书馆著作权制度的演进轨迹与规范适用，学习和借鉴其有益的立法经验，对图书馆在数字技术环境中更好地发挥社会职能有着积极意义。