基层政府管理中的执行困境及其治理

●陈益兰

一、引言

本质而言，公共政策从顶层制定到基层执行的一整套过程，其实是一个依据某种原则和价值导向对社会利益进行管理、分配，尤其是协调处理其中矛盾的过程。基层政府的执行困境问题，虽然集中表现在“执行”这一环节，但实质上却是政府责权体系设计欠佳、政府监督有待加强、政府法治化建设水平有待提高等方面的问题。

二、当代中国基层政府管理面临的新形势

作为国家治理体系的重要组成内容，基层政府管理在新常态下要想解决执行中的种种问题、走出困境，就必须首先与我国国家治理体系现代化发展保持思维、方向的高度一致。对此，必须首先认清改革开放至今我国政治、经济、社会等发生的巨变，这是革新我们对国家治理格局、政府角色定位、政府治理思维等问题认知的逻辑前提。

改革开放伟大历史征程开启后，我国开始为广泛地吸收、借鉴各国的现代化治理成果，扬弃地从中汲取推进经济体制、政治体制改革所需之智慧。40 多年来发展至今，社会、市场、政府之间的关系不断被重塑，国家治理体系、治理能力改革所面临的客观现实条件已发生巨变，公共管理事业也开始面临许多全新的任务和挑战。面对这些变化，我国国家治理体系始终坚持以人民的根本利益为一切工作的出发点，通过一系列符实、创新的治理手段实现了治理能力的跟进。目前，我国基层政府管理工作面临的新形势有两点值得深入把握。

第一，治理主体的多元化。一是数次中央与地方之间财权、事权的划分调整，以确保中央权威同时积极发挥地方作用为核心思路，不断赋予了地方政府治理的自主性。二是基层民主建设，包括社区居民自治制度、村民自治制度、职工自治制度等。“法定程序”+“自治组织”+“民主权利”的模式在大量基层治理单元中被广泛应用。三是市场化改革深化。公共产品供给任务的主体由过去的“政府包揽”，逐渐转型为政府居间监督指导，市场主体竞标择优担任供给者模式。这使得企业和社会组织在国家治理体系中扮演着越来越重要的角色。

第二，“法制”与“法治”之变。“制度”与“治理”是国家治理的两大核心内容，对二者关系的探索与把握，实质上就是对国家治理理论问题和实践落实问题的探索把握。实现国家治理体系、治理能力现代化的过程中，必须坚持制度优势即“善制”，同时也要将其释放，重视实践中的治理效能即“善治”。以发展动态的目光来看，制度优势始终具有相对性，即过去有优势不代表现在有优势，现在有优势不代表未来有优势；同时，制度优势与治理效能之间也存在着需要跨越的鸿沟，如果制度优势无法充分转变为治理效能，最终也就无法实现其应有价值。从“法制”到“法治”的一字之变，反映出国家治理体系在追求上把重点从制度优化进一步转向了更为触及根本的领域，即通过法的作用为国家发展、人民生活带来实实在在的益处。这一变革不仅正确把握了“法制”与“法治”之间的最重要联系，同时也在一定意义上对什么是“法治化”、什么是社会主义中国所需要的“法治化”给出了最为扼要的回答。

三、基层政府管理在执行中面临困境的突出表现及其成因

1.突出表现：基层政府治理的碎片化问题。在历史、政治等多方因素的影响下，当代中国基层政府管理中客观而言存在治理碎片化的问题，这也是基层政府管理执行工作在具体运行中暴露出缺位、越位、交错等弊端的根本原因所在。所谓基层政府治理的碎片化，即由于部门壁垒、责权安排欠科学等因素，而造成的一种行政低效状态。具体表现来看，则通常包括：政府内部横向联动性和纵向衔接性较差，治理主体及其治理方式之间存在矛盾互斥，治理行为难以形成合力，治理边界模糊不清，政社互动不良性等等。

而这一问题转化为人民群众的普遍感受则表现为，在一些事情上觉得国家权力无处不在、过度干预，而另一些情形中又感觉自身权益保障无可依靠，即“九龙治水”与“无人管事”的局面并存。较为典型的包括办事难、办事复杂，或是办事过程中遇到多部门“踢皮球”等。对此，应从改革开放初期的试验性双轨制策略寻找积弊根源，严肃对待地方主义、利益集团主义、部门主义、行业主义等权力碎片化现象的成因，并实事求是地分析国家行政权力因此受到的扭曲、肢解程度以及治理效能因此遭受的减损。在此基础上，拿出深化改革的政治魄力和勇气，采取优化机构设置，树立协同理念，构建共享平台，设置协调“中枢”等办法予以改进。

2.基层政府治理中执行困境的内生根源。第一，自利性思维及其行为倾向。即政府管理在执行过程中以部门本位为主导思维，片面重视本单位、本部门利益或目标而忽略了全局的问题。这一根源的产生既有20 世纪90 年代中央行政权力大幅下放至基层，但相关约束性、监督性制度却未能跟进适配的历史性因素，也有基层行政者在道德素质、业务能力方面可能存在欠缺的主观性因素。现实来看，“放权基层”所起到的对地方资源整合、释放基层发展活力等作用是毋庸置疑的。因此对这一问题的解决思路也应是从人和制度的视角去引导、监督基层行政权的有效行使，而非“收权”。

第二，协同性制度的缺失。基层政府在执行管理任务的实践中，客观而言尚未形成跨部门的或是平行化的协同性制度保障，责与权的欠合理分配导致跨部门行政协作长期以来难以进步到常态化、熟练化的状态。一个较为常见的情境是，某事需要基层政府各部门间联动协作，虽然成果可由参与各方共享，但其中执行的权限、风险、责任的不合理分配或是非制度化分配，常常又导致参与各方“瞻前顾后”，进而使合作执行效果打折。此外，目前基层政府的协作行动通常也更多依靠领导个人力量或是上级指示而得以整合协调，而非在完备且正式化的制度约束、指导下进行，即归根结底走的是“临时”“人治”的道路。这对于行政协作效能的长期性以及稳定性而言，也是极为不利的。

四、基层政府管理中执行困境的治理策略

现实来看，一些基层政府在执行方针政令的过程中，时而出现背离上级指示和导向，或是不按既定法律、制度操作，又或是缺乏必要能力、主观积极性开展有效执行的情况。对此，应以党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为指导，通过重塑基层政府角色强化执行效能、强化政府的法治化和公众监督、深化改革用人制度等为手段，治理解决各类基层政府管理中的执行困境。

1.以由“管”到“治”为改革引领，提高政府工作的执行效能。基层政府是国家行政权力在各具体地方、行业得以行使的“执行终端。”从长期来看，政府管理改革尤其是执行效果的改善优化，将是一个复杂的、不断适应政治、经济、社会新形势变化的动态过程。在当前所取得成就的基础上，深化政府管理改革必须继续围绕治理理念、治理结构和治理工具三个主要方面来进行。第一，培养复合型的治理理念。在当代中国的经济、社会形势下，政府治理改革应朝着更具开放性、包容性和回应性的方向迈进，在所起到的作用上更注重创造良好发展环境、供给更优质公共服务等。为此，首先要塑造出“复合型”的，不同于以往那种单方面追求“效率”“速度”“包揽”的治理理念。具体而言，一是在职能定位上以服务为主，兼顾管理。二是在价值取向上以效能为主，兼顾公平。三是在治理秩序体系选择上，以法治为主，兼顾道德良俗。第二，形成整体性的治理结构。目前，我国政府在组织结构上一定程度存在着“条块分割”的情形，具体表现为地域间根据行政区域不同而形成的“各有各治”，导致政府上下级之间、同级异地之间、同地异部门之间、政府与非政府组织之间的行动统一度、协调度受到减损。这种根源于权力碎片化的情形，造成了信息碎片化、管理碎片化、利益碎片化等局面，最终形成对公共管理效能的妨害因素。在当代信息化社会下，各个政府部门要充分利用信息技术带来的便利成果，加强信息互通、数据共享，形成更优、更具整体性的合作治理效果。第三，活用现代化的管理工具。当代智能化社会背景下，大数据、人工智能以及互联网这三项信息科技为基层政府开展工作提供了过去无法想象的优质工具，将它们将应用到政府治理各领域和事项之中，能够显著提高政府在决策、执行、监督等治理环节的智慧化水平。例如通过利用大数据、人工智能等工具来整合待办群众事项，提升对人民群众需求认知的清晰准确程度；又如运用上述技术工具实现信息共享，对市场主体实现更实时、更全面的监督管理，让政策的执行能力不断跟进市场深化程度等。

2.加快实现基层政府管理的法治化和渠道畅通化。基层政府管理工作究其本质而言，是一个当地人民利益在动态过程中形成变化发展、通过各种形式发声或表达后得到反馈和落实的问题。在这一过程中，基层政府所采用治理机制的有效性决定了人民利益的实现程度。因此。改革创新基层政府管理执行体系的具体运作机制，对于助其走出当下困境和造福人民群众而言都是颇具意义的。同时，这也是一项涉及面极广、面临诸多挑战的艰巨任务，是一项长期性的系统工程。为此，必须把基层政府管理执行体系运作机制的科学化、民主化属性通过法治化属性有机结合，并在此基础上将制度化、规范化的治理执行机制以法律制度形式予以固定。

3.聚焦政府管理的执行主体，深化选人用人制度改革。政府管理执行主体的整体质量，很大程度上决定了政府治理效果的好坏。因此推动基层政府管理在执行方面走出当前困境的一项关键就在于，人才任用制度的改革。只有人才到位了，改革才能有后劲，改革所希冀的目标才能更充分实现。第一，提高基层政府管理执行主体岗位的竞争性。在过去的人事制度下，“政务官”与“事务官”并未得到充分的角色区分，导致用人体制无可避免地陷入“论资排辈”“按部就班”的窠臼。在当前和未来的改革中，有必要为德才兼备的基层政府管理人才拓宽进入决策和执行岗位的渠道，通过合理有效的竞争来实现基层政府管理执行主体队伍的综合实力提升。例如建立科学的职位分类制度，并将考任制、委任制、选任制、聘任制等人才任用机制有针对性、有适应性地分别应用到不同岗位和不同人才群体上去。第二，推广基层政府管理执行者人才培养的梯队建设制度。在国家治理现代化改革推进日益深化的形势背景下，20 世纪80 年代干部培养的“第三梯队”模式对于我国公共管理人才培养和储备计划而言，有着一定的参考价值。这种制度有助于为年轻的国家治理执行人才提供良好的预期和信心，使他们在面对困难阻碍时更能保持昂扬斗志，或是在面对诱惑时保持清廉坚定，以此起到提高我国基层政府人才队伍政治素养的作用。

五、结语

虽然最近10 年来我国在政府转型和政府工作质量提升等问题上已经取得了可观的改革成果，但目前可观而言，我国基层政府管理仍面临着诸多新的问题和困境，并且最为突出地集中在执行这一环节。在分析困境和探索治理对策的过程中，则必须始终把握推进国家治理体系和治理能力现代化的最大时代背景，以深化改革为手段，不断提高基层政府管理执行的质量与国家治理现实需求之间的适配性。