新发展理念下中国生态资产产权交易研究

李江华 谷彦芳

（河北大学 管理学院，河北保定 071000）

改革开放以来，伴随着中国经济快速发展，资源能源消耗日益增加，一些地方生态环境恶化，水污染、大气污染、土壤退化等情况十分严重，中国治理环境污染的迫切性日益显现。中共十六大确立的科学发展观及中共十八大提出的美丽中国建设，都表明中国对生态建设的重视程度越来越高，这也符合创新、协调、绿色、开放、共享“五位一体”的新发展理念要求。中共十九大报告指出，要提供更多的优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需求。这一表述不仅将生态产品摆到了与物质产品同一高度，也表明了生态产品必然与市场进行联系，并与消费者的消费需求紧密相连。[1]要满足消费者的这一需求，必须解决生态产品的市场化定位，特别是生态资源的产权归属问题，即生态资源所有权和使用权之间的关系，为其能够进行市场化交易提供法律保障和政策依据。

一、生态资产产权交易相关概述

（一）生态资产

生态资产的概念来源于生产资源，具体包括大气、水、土地、森林等自然资源在内，既能提供生态服务又能提供生态产品的资源。生态资源不等于生态资产，一个生态资源之所以能够成为生态资产，一方面，此生态资源必须具有清晰的产权，另一方面，此生态资源必须能够为所有者或持有者带来经济利益。这其实就是生态资产的资源产权化与资源市场化的本质反映。随着人类工业活动的加剧，日益严重的生态危机及日益扩大的资源投入，都让人们日益认识到生态环境承载力的有限性。此外，生态资源也是有价值的，水、土地等资源都不可能永不枯竭，生态环境一旦受到污染，需要花费很长时间和很大代价才能恢复。因此，人们将生态资源过渡到了生态资产，通过构建生态资产产权交易市场，借助价值化与市场化手段来提升生态资源配置效率，既发现生态资源价值又实现其保值增值，以更好地实现对生态资源的保护。

（二）生态资产产权

产权是通过社会强制来选择某种具有经济属性物品的占有、使用和收益等用途归属。生态资源具有稀有性，自然也就具有价值性。同样，通过明确产权确定其归属性，从而使其具备可交易性，通过形态转换实现价值和增值。从这个角度分析，生态资产产权就是指通过生态资源的资产化，在固有的生态资源产权基础上，附着资源保护、开发利用等权利义务后形成的产权。明确生态资产产权是生态资产得以交易的前提和基础，通过产权可以引发相关权利人的交易动机，约束其他人行为功能的发挥，进而实现生态资源的合理配置。

（三）中国生态资源产权制度

生态资源产权的形成是一个动态过程，是在固有的生态资源所有权下，伴随着开发、利用、保护等出现的新型权利义务。可以说，生态资源产权是生态资源市场化后的综合体现，平衡的是生态资源所有权及市场化后的使用权。由于生态资源产权及之后的交易行为干系重大，近年来政府围绕着形成和完善生态资源产权交易制度进行了改革探索，学术界也进行了大量研究。总的来说，推进中国生态资源产权制度，有三个问题需要厘清。一是政府在生态资产产权交易中的角色定位。政府是规则的制定者，也是生态资产产权的所有者和管理者，在生态产权交易中还要扮演交易者的角色。除了要保障生态资产不会流失，还要关注社会发展要求，进而作出最有利于提升社会福利的决策。[2]如此一来，政府可能会平衡个人利益与社会利益，但其作为却不一定适合生态产权交易市场科学发展需要。二是生态资产所有权和使用权的明晰问题。从近年来的实践看，中央推进生态资产产权交易信心没变，在一定程度上放松了所有权控制。但如何明晰生态资源所有权与使用权，如，所有权不变的情况下，使用权的权限有多大，参与其中的各个主体权利义务如何界定，都需要有明确的规定，否则生态产权交易会存在巨大隐患。三是生态资产产权交易制度设计的适用性问题。中国各地区差异化巨大，经济社会发展不平衡问题十分突出，有的地区对生态资源还有着很大的依赖性。在此情况下，当地的生态资源资产产权交易如何保障当地居民利益，避免让生态资产交易成为少数人暴富而多数人买单的“游戏”，都需要充分给予考虑。但反过来，各地生态资产产权交易制度如果差异较大，则又面临如何推动全国生态资源资产产权交易市场的发展、形成全国统一大市场、最大限度调动市场积极性的难题。只有充分考虑以上三个问题，设计出来的生态资产产权交易制度才能具有合理性和可持续性。

二、中国生态资产产权交易的现状与问题

（一）中国生态资产产权交易现状

1.农村土地资产产权交易。最初的农村土地资产产权交易来自民间自发交易，一般出现在熟人或亲戚之间，但由于对交易价格、土地用途、使用时间等条件缺乏统一规范，比较容易出现交易纠纷。随着中国经济社会快速发展，特别是改革开放逐步深入，大量农村劳动力进城务工，农村土地资产产权交易开始增多，交易主体也逐渐从单纯的交易双方拓展到了农村集体组织和基层政府组织，交易慢慢走向正规。[3]一般流程是具有交易意向的双方达成意向后，双方向土地所有权所在的村集体或是基层政府提出申请，经过批准后通过产权权属登记完成交易。与之前个人之间的交易相比，这种交易方式更加正规，但由于缺乏相应的中介机构和担保机构，并未形成完善的审批登记制度和为大家所认可的交易规则，农村土地资产产权交易依然存在较大风险。在各地的实践探索中，成都、重庆、武汉等相继出现农村产权交易所、农村土地产权交易所及农村综合产权交易所等农村土地资产产权交易机构，形成了较为正规的农村土地资产产权交易平台。包括提交申请、申请主体资格审查、产权作价审核、交易信息发布、产权交易、成交签订合同、费用结算、土地产权交割等环节，都在交易所完成，有效保障了各方权益。到2019年，全国建立了土地流转服务中心的乡镇占比超过了52.5%，成为促进中国农村土地流转的重要助力，对于唤醒农村土地沉睡资本、缓解农村发展资金困境起到了重要作用。

2.水资源资产产权交易。中国水资源资产产权交易始于2000年11月浙江省义乌市与东阳市的东阳横锦水库水资源使用权交易协议。相比于水量充沛的南方，北方各地对水资源需求更迫切，在跨区域水权交易上走得更急，内蒙古、甘肃、河南及东北等地都进行了水资源产权交易实践。在此情况下，2016年水利部印发了 《水权交易管理暂行办法》，确立了“三条红线、四项制度”等水资源管理规范，对水权、水权交易的定义及如何开展水权交易初步给出了指导意见，一些地方政府也相继制定了水权交易的指导意见。[4]随着各地水资源的日益紧张，水权交易中暴露出的问题越来越多，政府行政部门作为水资源所有者的代理人，开始介入水资源交易中，对交易市场发展进行规范，引导更多的社会资金有序进入，从而促使水资源得到更加合理的配置。2016年6月，水利部和北京市政府共同建立了国家级的中国水权交易所，主要是向符合一定条件的用水客户开展水权交易提供平台。中国水权交易所中进行的水权交易，既可以是公开交易也可以是协议转让，既可以是区域水权交易，也可以是灌溉用水户水权交易和取水权交易。除此之外，内蒙古、甘肃等省份还建立了省一级或是基于某流域的水资源交易平台。

3.其他生态资产产权交易。除了农村土地资源和水资源产权交易外，其他生态资产产权交易走在比较前列的还有森林资源产权交易。2008年6月，中共中央、国务院出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，并批准成立了中国林业产权交易所，为全国林业要素交易提供平台服务。由于全国省份林业资源禀赋各不相同，有的省份将林权交易列入农村产权交易所，有的则是参照国务院做法成立专门的林业产权交易所。在一些基层县区有的还设立了林权流转服务中心，除了林权交易还能提供林权抵押、林权评估及融资服务等。[5]相对于其他生态资产产权交易，林权产权交易所提供的服务一般更加广泛，除了传统的交易服务外，还包括林业科技项目转让、林权抵押融资、林权保险、林权法律服务等。随着中央政府提出明确的碳达峰、碳中和时间表，中国对应对气候变化的重视程度越来越高，也带动了林业产权交易的发展，重点是林业碳汇作为森林资源的生态附属品，碳汇交易越来越频繁。目前，国家林业和草原局旗下的中国绿色碳汇基金会是森林碳汇交易的主要平台，在核准计量的基础上，企业可以通过捐赠等公益行为实现林业产权转移，在增加林业产权拥有者收入水平的同时，也为企业获得相关项目资金、树立良好社会形象提供了助力。

（二）中国生态资产产权交易存在的问题

1.缺乏顶层设计和配套措施。近年来虽然中国在多个领域开展了生态资产产权交易实践，也颁布了相应政策文件对一些领域的产权交易进行了规范，但总体看还是缺乏顶层设计和配套措施。一方面，顶层设计还没有理顺，存在潜在风险。如，中国《土地法》《物权法》分别有针对土地经营权转移、抵押等权力性质的界定，但一些概念定义、性质界定存在不一致的地方，不利于实践开展，尤其是在如何明确各个交易主体权利义务方面，要么是没有规定，要么是存在出入。[6]再比如，在水资源产权交易方面，由于国家是水资源所有权者，各地方拥有的只是使用权，实践中，往往容易出现水权交易下游政府不承认上游政府相关产权交易规定的现象。在这种情况下，有意参与到水资源交易中来的其他社会主体会存在顾虑，自然就制约了交易行为的增加。另一方面，配套措施还不够健全。生态资产产权交易涉及方方面面的利益，对民众的生活影响巨大，除了国家层面的顶层设计，各职能部门和地方政府也要出台相应的配套措施，防止出现新的不平衡问题。如，当前国家层面和各地方政府成立的产权交易所，由于成立背景和目的、运作方法和规则各不相同，从而使得不同地方、不同时间里出现的交易所有着不一样的做法，不利于形成全国统一、通用的生态资产产权交易平台。

2.缺乏统一的生态产权交易监管体系。虽然近年来国务院多次发文推动资产产权交易市场化改革，但具体承担交易市场建设的主要是各个行政监管部门，而不是来自市场自身的需求。正是因为这种自下而上的市场化改革进程，给政府相关部门带来了一定的困难。一方面，政府职能部门需要承担制定规则的职责，另一方面，政府职能部门还要承担执行职能。如此一来，政府职能部门容易对自身角色和职能定位出现认知混乱。如，在制度制定环节，职能部门会倾向于制定得更精细些，但如果考虑到执行起来比较困难，又会倾向于将规则制定得更加宽泛些。[7]此外，依托各个职能部门、各个地方政府成立的产权交易所，存在一定的交叉与重叠。如，上海市政府成立的农村产权交易所、农业要素交易所、农业产权交易公司，彼此之间职能重复，导致有的交易所一年都没有成交记录。而且由于不同的交易所需要不同的职能部门管辖，如，水权交易所归水利厅、农村土地产权交易所归农业农村厅、林权交易归林业和草原局。这样一来，如果一个产权交易所需要同时具备各种资产产权交易资格，就需要同时向多个政府职能部门申请批准审核，交易的监管也容易出现多头监管问题。总的来说，无论是职能、角色不清晰还是“多龙治水”问题，都不利于形成统一的生态产权交易监管体系。

3.缺乏配套的专业中介机构。产权交易是一个相对复杂且专业的过程，离不开专业中介机构的服务，如，产权经纪、法律咨询、资产评估、公证等专业服务。但由于现有交易所多数是由政府职能部门推动成立的，重交易所建设轻中介机构建设，多数交易所没有配备可提供专业性服务的中介机构。一方面，林业产权交易所、农村产权交易所由于起步比较晚，很多地区这两类交易所仍处在试点阶段，各项规章制度还不健全，与之相对应的是缺乏能够熟练掌握规章制度和生态资产产权交易专业技能的人才，中介机构要建立起来并真正能够为各方交易主体提供专业服务还比较困难。另一方面，中国生态产权交易是伴随着相关产权市场化改革而推进的，目前还没有建立起相应的认证体系，生态产权交易相关的专业中介机构的资质认证比较滞后，限制了中介机构的培育。[8]同时，一些产权交易具有其特殊性，相关的评估指标还不健全，中介机构该如何提供专业性服务，如何进行收费等缺乏相应规定，无法充分调动那些具有成为生态产权交易中介机构的主体积极性，制约了中介机构服务专业性及服务水平的提升。专业中介机构培育滞后，影响了一些领域生态资产产权交易活动的开展，也使得一些产权交易存在较大风险，不利于整个市场的可持续健康发展。

4.产权交易品种比较单一。随着中国产权制度改革的推进，生态资源产权交易发展开始加速，社会认可度有所提升，各地也在积极进行探索试点，生态产权交易量增多。但目前看，产权交易品种还比较单一，各个不同种类之间的交易量差距比较大，整个交易市场活跃度不够。2020年中国生态资产产权交易中，占比最大的是农村土地经营权交易，占比在80%以上，排在第二位的是林权交易，约占到8%，农村集体建设用地使用权交易排名第三，约占到5%。农村土地资源资产产权交易得益于农村土地流转工作开展较早，而森林资源相关改革明显落后于农村土地流转，林权交易量明显低于农村土地经营权交易量。与此同时，农村土地经营权与使用权交易量上的较大差距，显示出虽然源自同一项改革政策，但市场给出的反应却不相同。总体看，产权交易品种单一制约了生态资产产权交易市场的均衡发展，不利于全面调动社会资本积极加入生态资源保护，不利于更好地盘活生态资源资产。[9]

三、新发展理念下促进中国生态资产产权交易的对策建议

（一）加快完善生态资产产权制度

生态资产产权制度是促进生态资产产权交易的基础，应结合当前的新发展理念要求，加快完善中国生态资产产权制度。一是立足顶层设计加快完善相关法律法规及政策制度。依托当前多个地方生态资产产权交易制度和交易行为的探索实践，注重总结各种做法的优缺点，同时结合学术界的理论研究成果，推进完善生态资产产权制度。重点是要着眼形成全国统一市场，解决生态资产所有权缺位，使用权、经营权模糊及生态资产产权交易价格制定、收益分配及相关金融支持不到位等问题，并通过法律制定明确奖惩考核机制、行业准入机制等配套措施，从而引导各地有序推进生态资产产权交易实践，促进全国统一市场的形成。二是明确政府职能和行政监管职能。政府作为生态资产的所有者、管理者及生态资产产权交易的参与者和监督者，多重角色及多种市场主体身份不利于生态资产产权交易市场发展。应将政府的手收回来，把职能主要放在监管和资质审核上，具体的生态产权交易平台则按照事业单位或是企业化运营。同时，为避免监管不到位、不及时、不准确等问题，可以设立生态资产产权交易监管职能部门，制定相关法规明确其监管职能，以更好地管控交易流程与方向，保障各方合法利益。[10]三是坚持生态资产的所有权与使用权分开。中国生态资产的所有权基本都归国家或集体所有，应坚持所有权和使用权分开，避免农村土地流转中即使所有权、经营权和承包权三权分立，却只能在农村范围内流动的问题，真正实现生态资源资产化，为规范产权交易奠定基础，以更好地吸引社会资本进入生态资产产权交易市场。

（二）加快完善生态资产产权交易机制

结合生态资源资产化成果，针对当前生态产权交易存在的问题，加快完善生态产权交易机制。一是完善产权交易平台。根据各地区生态产权交易量、交易需求等情况，对已设立的生态产权交易机构进行整合，进一步完善信息发布、交易群体、合同签订与档案管理等机制，不断提高生态产权交易效率，降低交易成本。各地可以根据本地生态资产产权交易的主要领域，重点建设相关产权交易所，可以是单独的某个领域的产权交易所，也可以是涵盖本地主要几种生态资产的综合交易所。二是加快生态产权交易中介服务机构培育。结合生态产权交易的专业性和复杂性等特点，重点围绕信息披露、资产评估、法律咨询、融资保险等生态产权交易比较依赖的内容，培育相关中介服务机构。在此基础上，通过高效、真实的信息披露提高信息对称性，提高交易主体决策的科学性，通过完善的法律咨询服务保障双方权益、防止法律纠纷，通过科学的资产评估，提高双方价格谈判的有效性和交易达成的速度。三是完善产权交易信息披露监管机制。信息不对称依然是导致交易违规等问题的重要影响因素，应对信息披露建立严格的监管机制。可以通过建立全国相关生态资产领域的产权信息发布机制，实现对信息的整合与共享，使交易各方主体获取的信息不失真。同时，明确产权交易中受让方、出让方、产权交易机构、政府监管部门等各个主体在信息披露上的义务，辅以相应的惩戒机制，减少各种道德风险。[11]

（三）积极探索生态产权交易的多样化

以创新、协调、绿色、开放、共享为主要内容的新发展理念，要求厚植发展优势，而良好的生态恰恰是一个地区发展的重要基础。中国幅员辽阔，不同地区的生态资源禀赋各不相同，生态产权交易有着不一样的需求，应积极探索生态产权交易的多样化，使各地都有机会、有条件探索生态产权交易。一方面，探索生态产权交易的非货币化。除了传统的货币结算方式产权交易外，只要有利于保护生态环境、盘活生态资源，可允许交易主体以资源项目、专业生态技术、生态资产收益及给予相应的生态产权股份等非货币形式完成生态产权交易。如此一来，可以吸引那些缺乏资金但在某一个生态领域具有较强实力的企业参与到生态产权交易中来。[12]当然，这种方式需要对参与企业进行资格审核，并对产权交易进行科学定价，以防止生态资产流失。另一方面，加大横向生态补偿力度。目前，中国纵向生态补偿往往更容易实现，横向生态补偿则面临一定困难。但在实践中，无论是水资源还是大气、土地等资源，横向生态补偿更契合实际。做好同一个流域上下游之间的横向补偿，可以为生态产权的所有权界定、价格制定等提供更加稳定的环境，更好地保障交易公正公平。如，围绕首都生态环境改善，加大北京对周边省份、地区的生态补偿，在此基础上推进生态资产产权交易才会更加公平、更加顺利。再比如，在碳排放权交易中，东部经济发达地区和碳排放较多省份，加强对中西部生态涵养区和生态环境较好地区生态补偿，可以有效缓解因经济社会发展不平衡带来的生态资产产权交易中定价标准难以统一等问题。通过对生态产权交易多样化的探索，使其更加契合不同地区的实际需求，进一步活跃生态资产产权交易。