聚焦“四个综合”海曙示范推进“大综合一体化”改革

文/本刊记者 姚颖超 通讯员 王晨夷

（上图/蒋立怡） 9 月26 日，海曙区综合行政执法局石碶中队执法队员在便民服务点维护市容秩序。

聚焦人员综合，精简保留“1+8”执法队伍，85.2%执法力量下沉街道（镇乡）；聚焦业务综合，整合26 条线1676 项执法权，梳理61 个执法监管“一件事”场景；聚焦管理综合，首创“一站式”执法办案管理中心、合法性审查中心，实现指挥协调、联勤联动、上下贯通；聚焦数据综合，深化“互联网+监管”掌上执法应用，打通跨层级、跨部门执法数据通道……

今年3 月以来，海曙区以“人员综合、业务综合、管理综合、数据综合”为重点，示范推进“大综合一体化”行政执法改革，打造了一批具有辨识度的标志性改革成果，实现了执法效能、执法规范水平、执法温度“三个提升”。

变物理整合为化学融合

今年6 月，海曙区丽雅社区居民李女士向白云街道综合行政执法队投诉，丽象佳苑小区10 幢存在改变房屋用途、垃圾乱堆放等违法违规情况。白云街道综合行政执法队当即召集多个部门对该建筑开展“综合查一次”联合执法。“以前需要向住建、综合执法、公安等多个部门反映，现在只要找综合行政执法队，各类问题可以一次性反映。”李女士表示。

“大综合一体化”行政执法改革带来的变化之一，就是百姓办事从“到处找部门”变为“找一个政府”，行政执法从“多头分次查”变为“综合查一次”。

今年5 月，全市首家区级“一站式”执法办案管理中心在海曙区投入实体化运作。走进该中心，一体化办案中心、涉案财物管理中心、案卷管理中心三大功能子中心一目了然，询问室、会商听证室、装备室等一应俱全……“目前，我们有26 名集中办公人员，已实现行政执法‘一窗受理’、联合执法‘一呼即应’、执法卷宗统一管理、涉案财物来去明晰。”海曙区综合行政执法局法制科科长周鑫说。

区级先行示范，街道（镇乡）紧跟其后。集士港镇、古林镇、高桥镇、洞桥镇、石碶街道等5 个赋权街道（镇乡）建立综合执法指挥室，非赋权街道（镇乡）建立综合执法指挥室、共享办案室、联合执法联络室，实现上下贯通。

在物理整合的基础上，海曙区还通过制度建设和联勤执法，实现跨领域、跨部门高效协同的“化学反应”。从日常管理、工作例会、联合执法等集中办公制度，到部门间、区与街道（镇乡）间的应急配合、信息共享、案件移送等协作配合制度，海曙区建立指挥协调机制，实现“攥指成拳”。

（图/郑迪璐）海曙区综合行政执法局执法人员通过智慧执法系统流转处置处罚案件。

今年9 月1 日，海曙区石碶街道综合行政执法队拆除冯家村上河头5600 余平方米的违章建筑。得益于“大综合一体化”行政执法改革，石碶街道整合综合执法、公安等部门力量，密切配合，高效协同，成立房屋强制腾空执行指挥部，多次召开协调会，历史遗留违章建筑才得以清零。

此外，为切实减少多头重复执法、执法扰企扰民等问题的发生，海曙区集中区级办公力量和街道（镇乡）执法力量，每周组织实施“1+8+N”部门联勤联动，常态化开展“综合查一次”联合执法。今年5 月以来，区级联合执法71 次，发现并整改问题244 个，处罚125 起；街道（镇乡）联合执法243 次，发现并整改问题420 个，处罚225 起。

变“一刀切”为分类执法

“大综合一体化”行政执法改革以来，大量新的执法事项被划转至综合行政执法队，如何平衡力量办好简单频发案件和疑难复杂案件，是对基层执法的一项考验。

“我们通过建立行政执法‘繁简分流’机制，实现简单案件快速化办理、常规案件高效率办理、大案要案高质量办理，既提升了执法质效，又缓解了基层压力。”周鑫说，“把乱扔垃圾等简单案件和复杂案件、新领域民生热点案件分开，把执法队伍中的精锐力量从程序性事务中解放出来。”

（图/王美玲）5 月11 日，海曙区集士港镇综合行政执法队对集丰路沿街商铺开展“综合查一次”联合执法，检查乱设广告、消防安全、产品质量等事项。

对于案情相对简单、违法事实清楚、取证标准不高的案件，海曙区综合行政执法局制定案件快速办理制度，采用视音频记录取代纸质笔录、教科书式电子检查表单等方式，使得普通程序案件平均办案时间从20 天缩短至5 天。海曙区综合行政执法局鼓楼中队执法队员王健在巡查中发现，呼童街87 号一家熟食店存在未按规定分类投放生活垃圾等情况。通过案件快办模式，他当场调查取证，当天下午便送达了处罚决定书，实现“处罚案件当天办结、被处罚对象接受调查不跑腿”。

对于新划转领域案件、重大疑难复杂案件，海曙区综合行政执法局采取“一案一团队”模式，由办案骨干、法制力量组成团队办案，并利用《首案执法指引》《新划转领域典型性和示范性参考案例》等示范指导案例手册，推动执法人员由“专科医生”向“全科医生”转变。

除了案件办理，案件审核也实行“繁简分流”。海曙区综合行政执法局制定案件审核标准，简单案件由基层法制员提前审核证据材料、法制科分类审核法律文书，疑难复杂案件由法制科“处方式”审核，提高审核效率。

变传统检查为在线办案

数字化改革是纵深推进“大综合一体化”行政执法改革的有力驱动。早在2019 年，海曙区就启动打造PDA 执法模式。去年，该模式被列入全省数字法治系统重大应用一本账子应用，今年作为“大综合一体化”执法监管数字应用中的成果亮相全省数字化改革推进会。

周鑫表示，基层问题量大面广，传统执法模式效率低下，而PDA 执法终端可实现证据采集、调查取证、送达文书、缴纳罚款等执法流程“一机通查”，简易程序案件办理时间从3 天缩短至10 分钟左右，基层中队人均月办案数量从2 个增加至6 个。为更好地使用PDA 执法终端，海曙区还建立执法数据分析平台，现场执法后数据实时回传、自动留痕。

同时，PDA 执法模式在推广“柔性执法”上也发挥了积极作用。今年3 月，海曙区建立“首违不罚、轻微不罚”包容审慎免罚机制，上线PDA 不予处罚功能，在180 项违法行为清单范围内开展免罚工作，让百姓切实感受到“有温度的柔性执法”。

今年5 月，段塘街道粮丰街上一水果店店主在店外放置、吊挂有碍市容的物品。段塘街道综合行政执法队队员通过PDA 执法终端查询到该店主的行为属于“首违”“轻微”，且经纠正后该店主当即清理，未造成危害后果，段塘街道决定对该店主不予处罚。“以前一犯错就会被处罚，现在第一次犯不严重的错误，只要我主动改正，就能免于处罚，让我感到暖心。”该水果店店主表示。

如今，PDA 执法模式逐渐被推向全领域、全队伍，以执法端的整合实现数据的整合，以执法“傻瓜机”的应用实现人人执法。目前，PDA 执法功能已在海曙区5 个赋权街道（镇乡）和8 个部门完成贯通，实现一套平台多部门应用、执法数据“全区覆盖”。