“大综合一体化”改革助基层治理提质增效

文/胡楠

今年初，《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》获中央改革办批复同意，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。宁波按照中央决策和省委、省政府部署，积极贯彻整体政府理念，坚持以人民为中心，持续推进行政执法领域数字化改革，强化依法行政，对行政执法体制进行系统性整体性重塑，切实提升了基层治理效能。

习近平总书记指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。”一直以来，基层治理不仅是我国政府治理体系的重点，也是难点。由于基层执法力量分散、执法人员不足、执法事项繁杂、专业执法和一般执法交织等因素，导致基层综合行政执法存在着多头执法、重复执法、执法缺位、执法不规范等问题。在推进基层治理体系和治理能力现代化建设的进程中，这些问题亟待解决。

“大综合一体化”行政执法改革开展以来，宁波以问题为导向，贯彻整体政府理念，从纵横两个方面对综合行政执法进行流程再造。横向层面：构建市、区（县、市）、街道（镇乡）三级执法指挥体系，建立“1 支综合执法队伍＋8 支专业执法队伍”；城乡一体化服务监管执法平台与基层治理四平台横向贯通运行，建立源头审批、行业监管与执法处罚之间的无缝衔接机制。纵向层面：为基层赋权赋能，下沉行政执法部门执法力量，加强基层执法力量的优化配置；依托“大综合一体化”执法监管数字应用体系，实现市—区（县、市）—街道（镇乡）—村（社区）—网格“五级联动”。宁波通过“大综合一体化”行政执法改革，推动横向部门整体协同、纵向条线贯通落实，打通部门和层级壁垒，建立无缝隙扁平化的综合行政执法机制，进一步激发了基层治理活力，促进了整体政府建设进程。

行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，同基层和百姓联系紧密，直接关系着基层治理实效。宁波在“大综合一体化”行政执法改革推进过程中，将群众根本利益作为出发点和立足点，进行了积极探索和实践。比如，推广实施轻微违法行为告知承诺制，制定属地特色不予处罚事项清单，以“温馨提示”代替“刚性罚单”，以“首违不罚”体现“柔性执法”，提升行政执法民生温度。宁波“大综合一体化”行政执法改革坚持以人民为中心，强化结果导向，切实增强了人民群众对党和政府的信任、对法治建设的信心，夯实了基层治理的群众基础。

随着数字化改革的深入推进，推动政府治理手段和治理模式数字化转型，已经成为基层治理体系和治理能力现代化的重要抓手。宁波将数字化改革作为撬动“大综合一体化”行政执法改革的重要引擎，不仅建立了城乡一体化服务监管执法平台运行体征指标体系，还在全省率先探索PDA数字化移动执法终端一体化应用，并积极推进数字化应用场景建设，打造了建筑渣土“统一监管”、燃气安全“智能预警”、环卫垃圾“数字管控”、违法停车“智能感知”等具有宁波辨识度的数字化应用场景。宁波通过技术迭代、流程再造、机制重塑，推动改革向共性集成、积厚成势转变，向集成改革、整体重塑转变，提升了基层治理的精准化、精细化和智慧化水平，有助于实现整体智治、长效智管。

习近平总书记强调：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。”从梳理明确权责目录，构建“执法目录总清单+综合执法清单+专业执法清单”三张清单，到构建市县乡三级执法协调监督工作体系，创新法制审核协作机制，再到严格规范行政执法行为，落实行政执法公示、行政执法全过程记录等基本制度，宁波以“大综合一体化”行政执法改革为切口，统筹推进执法、司法、守法、普法各环节一体集成改革，迭代升级行政执法改革思路理念、平台载体，推进行政综合执法法治化、制度化、规范化、程序化，着力构建权责明确、透明高效的综合行政执法体系，为基层治理提供了强有力的法治保障。

宁波“大综合一体化”行政执法改革虽然取得了较大成效，但随着改革的不断深入，一些问题和矛盾也逐步凸显。比如：基层事权赋能还需要进一步梳理；“1+8”统一执法办案平台尚未完全打通，执法力量下沉后，执法保障和人员管理机制还不够完善；执法队伍的能力素质还有待整体提升等。下一步，要瞄准当前行政执法改革领域重点难点，更加聚焦解决问题，更加注重实战实效，更加突出群众有感，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性。一方面，改革工作要与现行法律、制度、规范更好衔接，增强试点工作与相关制度的系统性；另一方面，行政执法部门之间，以及执法部门与其他部门之间要更好对接，增强专业执法和综合执法、执法部门与监督部门的协同性。此外，推进执法队伍下沉的同时也要注意整合，做好统筹协调，充分发挥“一支队伍管执法”的作用。

宁波市“大综合一体化”行政执法改革基本破除了“单兵作战、条块分割、多头扰民”的执法障碍，走出了一条权责明晰、资源整合、集成高效、流程规范的综合执法新路子，为基层治理体系和治理能力现代化打下了坚实基础。