关于重庆闲置农房激活利用的对策建议

2022-02-07代金平张登国

科学咨询 2022年23期

代金平，张登国

（重庆邮电大学马克思主义学院，重庆 400065）

一、研究背景

第七次全国人口普查结果表明，2020年我国人户分离人口达到4.93亿人，约占总人口的35%，居住地与户籍所在地不一致的现象已相当普遍[1]，使得“闲置”农房在中国农村大量存在。针对农房闲置现状，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了城乡融合发展和逐步完善农民闲置农房的政策；2019年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，明确盘活利用闲置宅基地和闲置住宅是农村宅基地管理的重点内容；2020年，新《土地管理法》强调鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

重庆市统计局数据表明，我市乡村人口从2019年的2 119.44万变为2020年的2 098.81万，1年就减少了20.63万；非农人口从2019年的1 677.19万变为2020年的1 681.27万，仅1年就增加4.08万人。乡村人口大幅减少与非农人口持续增加并存，导致我市闲置农房数量巨大。同时，2020年重庆地区生产总值25 002.79亿元，比上年增长3.9%；全体居民人均可支配收入达到30 824元、增长6.6%；总体步入休闲度假时代。本课题组在实的调研中发现，重庆市民对于乡村生态体验与旅游的需求急剧增加，而农村可用于新业态的房屋使用空间明显不足。为了把重庆早日建成高质量发展、高品质生活的新范例，本课题组结合我市闲置农房实际，特提出如下对策建议。

二、摸实摸准基础数据，做实做细基础工作

1.以户为单位，逐户采集宅基地上房屋的“人、地、房”信息、新增住房需求信息和拥有城镇住房信息等各项指标数据，全面掌握该户农房现状和住房需求，建立镇、村、组三级台账，对摸底调查资料及各项数据进行整理分析。

2.在我市全面开展农村不动产登记发证工作，明确登记方式范围、登记发证主体、发证规则，做好登记成果资料整理、检查和汇总，并与已有的历史调查、确权档案资料进行衔接，按统一规格和要求，对成果资料进行整理、立卷、组卷、编目、归档，建立数字化登记档案。

3.采用农户用电大数据分析与随机抽样核验相结合的方法，对重庆闲置农房数量进行统计概算。借鉴其他省市的做法，可以由乡镇牵头，以上一年度农户用电数据为依据，运用累计频率曲线法，初步确定将月度用电量低于10度的农房确定为闲置农房，并将连续12个月均用电量低于10度的农房确定为长期整栋闲置农房。

三、归纳分析闲置类型，深入探究闲置原因

明确农房闲置类型是激活农村闲置房屋的前提和关键。中国农村宅基地面积约占农村集体建设用地面积的70%，但其中有1/3长期处于闲置和低效利用状态[2]。农村宅基地闲置，承载其上的农房同样处于闲置状态。

据重庆市空置农房开发利用规范化管理前期论证项目团队统计，截至2016年底，重庆市共有农房总量658.4万余栋，全市共有连续整栋闲置农房155.9万余栋，占全市农村住房总量的23.7%。其中，渝西片区共有连续整栋闲置农房66.9万余栋，占渝西片区农村住房总量的23.1%；渝东北片区共有连续整栋闲置农房51.7万余栋，占渝东北片区农村住房总量的25.0%。从区域分布来看，74.6%的连续整栋闲置农房分布于渝西和渝东北两个片区（详见图1）[3]。

图1 重庆市各乡镇连续整栋闲置农房总量分布图

结合本课题组近两年驻村蹲点调研和学界同仁的研究成果，重庆市闲置农房按照形成原因可以划分为外出务工型闲置、子女求学型闲置、一户多宅型闲置、危旧型闲置和政策兜底型闲置等5种主要类型。

（一）外出务工型闲置

重庆为我国劳务输出大市，外出务工收入是我市农村家庭经济收入中极其重要的组成部分。全家进城务工经商或半工半耕已成为当前我市农村家庭的普遍选择。表现为农闲时离家务工，农忙时返家务农；平时外出打工，节假日返乡休息；年轻时进厂工作，年老时回家耕作。这类闲置，多属于阶段性闲置，是当前我国东中西部经济发展不平衡背景下出现的正常现象，是一种“合理性闲置”。

（二）子女求学型闲置

一方面，随着农村家长对子女教育重视程度加大，家长竭尽所能把孩子送到综合条件更优的学校求学；另一方面，我市农村生源逐年萎缩，村一级学校（俗称“村小”）生源逐渐拆分合并到乡镇中心学校就读。客观存在我市为数不少的农村家庭在乡镇、区（县）租房陪读现象，导致该家庭在农村的房屋闲置。这类闲置，多属于季节性闲置，寒暑假和节假日里家长和子女一部分会返家居住生活，是一种“合理性闲置”。

（三）一户多宅型闲置

由于特定历史时期基层土地管理能力滞后，产生的一户多宅等情况导致我市部分农房出现闲置。一是改革开放以来，我国农村地区大体经历了三次建房潮[4]。在农民历次占地建房过程中，我市少部分农村家庭建房时往往“建新”并不“拆旧”，甚至超标建房，由此产生了部分农房闲置问题。二是在城市化大背景下，部分农民进城购买商品房所产生的农房闲置。三是城镇户籍人口通过继承等方式取得的农村房屋因无人居住而成为闲置农房。一户多宅型闲置的根本原因是“一户一宅”政策落实不到位和农房流转不畅，是一种“非合理性闲置”。

（四）危旧型闲置

在我市脱贫攻坚期间，为了让农村群众住房有保障，我市对部分危旧房农村家庭实施了易地搬迁。按政策要求，这部分农村危旧房屋应该拆除，该处宅基地应该复垦并进行地票交易，以增加该户农民收入。但实际情况是，一部分搬迁群众担心在“新家”生活不习惯，或以需要回原居住地从事农业生产为由，千方百计把原危旧房挂牌为“生产性用房”而出现闲置。有的常年废弃危旧房及宅基地，其主人明确放弃财产权而出现闲置。这一类农房闲置究其原因是村集体并没有很好地行使宅基地分配、利用、监督、处置和回收等权利，在实际工作中造成村集体土地所有权虚位，是一种“非合理性闲置”。

（五）政策兜底型闲置

在我市农村存在分散供养的“五保户”等人群，在一部分人选择集中供养后，其分散供养时居住的房屋未能及时得到合理利用而成为闲置农房。这一类闲置农房因数量较少，几乎没有学界同仁关注。出现闲置的原因是农房流转不畅与村集体土地所有权虚伪共同作用的结果，也是一种“非合理性闲置”。

值得一提的是，以上提及的5种闲置农房类型有重合之处，闲置数量取决于当地经济发展水平与基层宅基地管理宽严程度。

四、因地制宜有效管理，分类施策激活利用

2021年2月，《重庆市人民政府办公厅关于印发利用存量闲置房屋发展旅游民宿试点方案的通知》明确提出利用废弃学校、政府办公楼、粮油站、水管站、废弃农房等相关闲置资源发展旅游民宿，这仅成为我市闲置农房盘活利用的一条路径。面对我市农房闲置现状，必须加大闲置农房治理力度。结合我市工作实际，需要从放活使用权、构建交易平台、加强监管服务和实施乡村振兴产业带动等方面对不同类型闲置农房进行分类施策。

（一）放活闲置农房使用权

本课题组认为，农房所有权归属农民和继承人，农房使用权可在更大范围、更多主体间进行流转。应同意农民个体、城镇居民、农村经济合作社、政府部门等多重主体共同参与闲置农房的开发利用。在保证宅基地所有权属于集体的前提下，可以允许以房屋征收、租赁、互换、入股联营等多种方式实现闲置农房使用权流转。此举措适宜一户多宅型闲置、危旧型闲置和政策兜底型闲置等闲置农房的盘活利用。

（二）做好顶层设计

我市闲置农房存量大、分布广，一旦盘活利用将涉及农委、规资等多个部门和土地整治、农业综合开发等多路资金。建议由重庆市政府办公厅统筹指导全市闲置农房盘活利用工作，负责部门协调、制度顶层设计、区县工作指导。各区县政府结合辖区实际，制定具体实施方案，指导辖区乡镇开展闲置农房盘活利用具体工作。乡镇、村集体经济组织负责闲置农房信息收集、整理、上报、储备、洽谈、协调等具体事务。

（三）加强监管服务

对“一户多宅”型闲置农房，严格执行“一户一宅”政策。对“建新”未“拆旧”，甚至超标建房的，暂停“新房”办证流程，或强制收回旧宅基地（地上闲置农房灭失）；对同时拥有商品房与闲置农房的、或继承农村闲置农房的、或属危旧型闲置农房的和政策兜底型闲置农房的，可以采用合理的经济补偿，鼓励其有偿让渡闲置农房所有权和宅基地使用权，开展地票复垦或增减挂钩，实现多渠道、多收益体现闲置农房价值。

（四）实施乡村振兴产业带动

本课题组经过近两年实地调研后认为，对于我市闲置农房盘活利用，应统筹研判该闲置农房的投入成本、地理区位、资源禀赋等因素，因地制宜发展乡村民宿、山村康养、乡村仓储物流、农村研学体验、乡村旅游餐饮等新兴产业，以产业发展带动乡村振兴。一方面可以改变农村面貌，让我市农村变得更宜居、更美丽；另一方面可以吸纳农民就近就业，减少农房“合理性闲置”。