天津市城市轨道交通TOD模式的SWOT分析

王银平WANG Yin-ping；邓振华DENG Zhen-hua

（①天津轨道交通城市发展有限公司，天津 300100；②天津理工大学管理学院，天津 300384）

0 引言

世界各地的重点的城市化与城市更新已将可持续发展纳入其治理和规划，并作为一项基本目标[1]（Global Platform for Sustainable Cities，2018）。针对城镇化的快速扩张所带来的城市内基础供应不足、交通拥堵、环境恶化等后果，可持续、绿色、和谐发展理念下的城市更新越来越受到社会各界广泛的重视[2-5]。交通导向发展（transitoriented development，TOD）被定义为交通系统和土地利用的一体化，是一种有效的可持续规划策略[6-8]。

近几十年来，TOD规划开始在全球兴起，北美、欧洲和亚太地区出现了许多TOD项目[9-11]，同样TOD模式在中国也欣欣向荣[12-13]。近年来，国家大力支持轨道交通建设，鼓励探索与创新城市轨道交通沿线空间综合开发与利用，相继颁布了《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》、《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》、《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》等，全国各大城市轨道交通相继掀起建设高潮并纷纷出台有关政策，为地方加快城市轨道交通TOD开发指明了方向。

以TOD综合开发模式为引领的城市综合运营新发展理念将会极大地改变城市发展格局、集约城市空间资源、提升城市消费能级、优化城市产业布局，使城市从原先的“摊大饼”模式转型到集约化的低碳绿色的城市结构。通过对城市交通沿线进行TOD模式的规划与综合开发，构建以交通枢纽、商业和生活为集合的一体化中心，从而形成多中心的城市发展散装聚点新格局。天津市在新一轮的城市发展建设中，也一直在积极推进TOD引领的新发展模式，全面推动生态宜居城市与美丽天津的建设。

1 天津市城市轨道交通的历史沿革与基本建设情况

渤海明珠是天津的美誉，并是最早对外开埠的通商口岸。世界各国在鸦片战争后，陆续在天津设立租界，民国溥仪伪满时期是仅次于上海的中国第二大繁华城市。外国人在此设立街区、教堂、市政局、社交俱乐部、跑马场、游泳馆、高尔夫俱乐部等。直到1945年抗战胜利后才收回了所有租界，现代与上海一样天津的老城区也保留了部分欧式风格建筑。1901《辛丑条约》签订之后旧中国彻底沦为半殖民半封建社会，当时修建有轨电车线路由比利时人提出到1921年已经开通了七条线路年客运量在两千万人次，而后成为中国最早拥有公交系统的城市[14]。

天津地铁首条线路于1984年通车运营，是继北京之后，中国内地第二个拥有地铁的城市。自首条地铁通车运营以来，30余年间天津轨道交通不断发展壮大，实现了从单线运营向网络化运营的跨越。截止2021年6月31日，天津运营轨道线路共有6条，线网总长度约232公里，设站143座，日均客流量约150万人次。此外，还有8条在建线路，总里程为240公里[15]，完全建成后轨道交通的运营里程将近500公里，天津市将正式迈入轨道交通网络化运营时代。

2 天津发展TOD模式的内生动力

经济的急速增长带动中国城市的蓬勃发展，同时也给中国带来了糟糕的交通堵塞、环境污染、旧城功能退化等所谓的“城市病”。虽然近二十多年来天津市政府在改善城市交通方面投资巨大，但结果不容乐观，其主要原因是居民日益增长的机动车出行需求与政府提供公共交通供给迟缓之间的矛盾。近年来，天津市政府已经充分意识到，单一的道路建设是不可能解决城市道路拥堵，要想改变当下的城市扩张而产生的交通拥堵、环境污染等问题，天津市政府已于2018年12月，印发了《关于落实进一步加强城市轨道交通规划建设管理重点任务工作方案》和2019年2月出台的《关于推进天津市轨道交通场站及周边土地综合开发利用实施意见（试行）》，进一步明确了天津市对于土地综合开发范围、规划统筹与控制、土地出让方式、开发成本分摊、土地一二级开发收益、综合开发组织领导等方面提出了明确的TOD模式的指导。因此，天津市政府采用TOD模式的内生动力，在于以公共交通沿线为纽带实现城市空间资源的再配置与集约，为社会公众提供以公共交通为依托的一体化、多功能社区，使越来越多的社会公众选择公共交通，从而促进城市的绿色、低碳、健康、有序的发展，助力天津市经济良序稳定增长，最终成为“碳中和、碳达峰”的基础力量之一。

首先，城市土地多功能的综合开发能促进天津市更为均衡的发展。城市土地多功能综合开发可使社会公众再同一社区实现居住、商业服务设施、医疗、教育、购物、物业管理、就业岗位等的满足，从而减低社会公众的出行。优良的宜居环境、更多的就业机会、健全的医疗教育保障等，可以吸引不同收入、不同阶层、不同年龄的人群融入以城市土地多功能开发而形成的一体化综合社区中。此外，步行、自行车、公交车等多种低碳、绿色出行方式，可以进一步的促进社会公众的健康的生活方式，从而缓解了社会公众的生活与出行压力。

其次，以地铁站点为核心进行高密度开发可提高公众对公共交通的使用率。将居民住宅、办公、物业、商业设施集约式的分布于公共交通站点一公里范围内，将使社会公众优先选择公共交通，这将缓解相应的交通压力，促进公共交通的有效使用，另一方面也可降低社会公众对私人汽车的依赖，有效的实现低碳、绿色的出行。另外，通过公交车站沿线附近的土地集约整合，可以为社会公众提供更多的公共绿地、花园和绿化步行街道等体育休闲空间。

最后，TOD模式将为天津市经济发展的提供优良的软硬件条件。安全、便捷、集约、可靠的公共交通，可使城市人流、物流及信息流实现有效的交换。同时，便利的公共交通能够促进物资的快速流动，增强区域之间的竞争。TOD综合开发后的社区内集合了一定密度的人口规模可以提高对零售业的需求，以此减少不必要的区域外交通支出，使社会公众的消费支出节约。通过公共交通站点及沿线周边区域的综合开发，吸引人流、物流与产业流，以此增加公共交通使用率，最终提高公共交通收益。

3 天津开展TOD模式的前景分析

天津在发展以轨道交通沿线为主的TOD模式进行了积极可行的探索，天津站、天津西站、滨海机场站等TOD项目已经取得相应的经验和教训。但天津在TOD模式的过程中仍处于初级阶段，为此，本阶段将使用SWOT方法来分析天津发展TOD模式的优势、劣势、机遇与挑战。

3.1 优势分析

以TOD综合开发模式为引领的城市综合运营新发展理念将会极大地改变城市发展格局、优化城市空间形态、提升城市消费能级，彻底改变过去城市发展“摊大饼”式的单一集中型城市结构，通过在城市近郊区实施TOD综合开发，形成新的交通枢纽、商业中心和生活中心，构建多中心的城市发展新格局。天津市在新一轮的城市发展建设中，也一直在积极推进TOD引领的新发展模式，全面推动生态宜居城市与美丽天津的建设，积累了相应政策支持额经验优势。

首先，综合开发实施意见相继出台。2018年12月，市政府印发了《关于落实进一步加强城市轨道交通规划建设管理重点任务工作方案》的通知，要求加快推进TOD发展模式。为落实市委、市政府加快我市轨道交通建设的决策部署，拓宽轨道交通建设资金渠道，合理、集约综合利用轨道交通场站及周边土地，促进轨道交通与城市建设协调发展，联合市政府各部门编制了《关于推进天津市轨道交通场站及周边土地综合开发利用实施意见（试行）》（津住建发【2019】6号），对于土地综合开发范围、规划统筹与控制、土地出让方式、开发成本分摊、土地一二级开发收益、综合开发组织领导等方面提出了明确的意见。

在政策中明确提出：坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，完善政策配套，加强轨道交通场站及周边土地综合开发一体化建设进程，提高城市土地资源集约利用水平，优化城市空间布局，创新轨道交通建设投融资模式，实现轨道交通场站及周边土地综合开发收益对轨道交通建设运营的反哺，推动轨道交通可持续发展。

其次，重点线路TOD模式经验可鉴。天津市目前已建成车站中超过20%的车站进行了综合开发，在规划设计、功能复合、用地复合、规划验收等方面具有一定的实践经验。天津地铁1号线自2002年开始进行更新改造，1号线首次采用创新性的“作价出资”模式，并在营口道站在中国城市轨道TOD发展质量指数站点排名中位列第9。地铁9号线即津滨轻轨，在两端城市重点区域的段落进行了综合开发。地铁2、3号线相应的也做了8个站点的综合开发。

3.2 劣势分析

天津市战略规划顶层设计滞后，管理监管部门协调力度不足。城市是一个复杂的巨系统，立足TOD模式的更新城市，综合资源、人力、物流、产业与商业等因素在公共交通沿线的TOD模式中均衡聚集，是公共交通沿线TOD模式发展的内在动力。对现阶段的天津市规划管理部门而言，相应部门间缺乏相应的协调与统筹，同样也缺乏合理有效的运作、监管与治理机制，从而制约着天津市有效的城市更新与高效发展。因此，由于整个天津市政府公共管理体系非常繁杂，基于各个部门不同的利益述求和出发点，造成在涉及具体TOD项目的决策时，相互扯皮、互相推诿的情况司空见惯。这种缺乏统筹和沟通的情况，阻碍了天津发展TOD模式的进度。

3.3 机遇分析

围绕京津冀区域轨道、双城快速轨道、市域（郊）铁路和“十四五”建设项目等内容，天津市按照“区域协同、轨道引领、四网融合、便捷换乘”的总体目标，重点从四网融合、区域互联、市域提速、城区加密和近期建设五个方面开展线网的优化工作。《天津市市域（郊）铁路专项规划（2019-2035年）》，于2020年12月17日获得市政府批复，规划形成“两轴七射两联”市域线，“两轴”为津滨线和津滨二线，“七射”为津武线、津蓟线（利用既有铁路）、津宁线、津山线（利用既有铁路）、津港线、津静线和滨海线等，强化武清、宁河、静海等门户节点功能，打造市域一小时都市圈。“两联”为规划宁武联络线和双湖线，实现与市域轨道的互联互通。市域（郊）铁路基本覆盖了天津市外围区县和产业组团，未来科技城、团泊中日健康产业园、津南、大港等均有市域（郊）铁路覆盖，线路保证了外围地区和组团与津城、滨城和综合交通枢纽的快速联系。这些线路将有效衔接沿线产业组团与城市主副中心，同时带动线路沿线的用地开发。

3.4 挑战分析

随着天津市经济社会不断发展、城市轨道交通规模持续扩张，轨道交通必将成为影响城市发展空间格局的重要力量，但也得受到土地制度、城市规划方针、投融资模式和商业模式创新方面的制约与挑战。首先创新土地制度，实现多元开发模式，综合利用土地，加速天津地铁沿线土地整体品牌塑造，努力获取地铁沿线土地的增值效益。其次统筹规划天津地铁沿线的城市规划制度，通过前瞻性的顶层设计规划，实现地铁沿线土地的优先收储，充分协调、引导和分配参与TOD综合开发利益主体间的利益分配。再次城市轨道交通沿线TOD模式的投投融资体制的挑战。传统投融资体制已经不能完整适应天津当下城市轨道交通TOD模式的运作。有必要引入社会资本，创新多主体合作模式，建立“权、责、利”明晰的投融资管理运行体制。最后来至于商业模式的挑战。因城市轨道交通TOD模式建成后，是商业、物业和产业将在TOD模式中集聚，如何有效的形成多主体、多方面、多链条的融合，形成统一的价值链条服务于天津城市轨道交通沿线TOD模式商业运作的不可回避的问题。

4 总结

目前天津在城市轨道交通方面遇到两方面的问题，一是轨道交通系统本身，而另一方面是城市功能布局不合理，如新建的许多开发区、工业园以及功能单一的住宅区，造成居民工作、生活不便的同时也极大地增加了城市居民的日常交通需求，造成城市交通系统的进一步压力。这些问题都说明，天津要想解决城市交通的问题，必须从根本上，即从城市功能布局的角度来考虑问题，并将公共交通特别是轨道交通作为城市交通的主体，对私人汽车实行比较严格的限制，减少其使用量，这些正是TOD理念的要点所在。因此，TOD模式所提出的理念对于天津市城市规划、交通发展都具有非常重要的指导意义。

总体来说，TOD综合开发是保证天津市城市低碳、绿色、可持续发展的重要模式。TOD模式可以节约能源、资源消耗和降低环境污染，并克服与缓解城市交通拥堵。公共交通沿线的综合开发有助于提高土地、能源和资源的高效利用，并进一步促进社会公众的公共出行的养成与交流。所以，实施以公共交通沿线为纽带的TOD综合开发模式是保证天津城市低碳、绿色、可持续发展的必要条件。