既有建筑节能改造项目政府决策机制研究综述

苏 聪，郭汉丁，贺雨桐，金振兴，王明宇

(天津城建大学 经济与管理学院，生态宜居城市与可持续建设管理研究中心，天津 300384)

中国工程建设规模大，建筑竣工面积持续增加。据2020年统计年鉴与《建筑节能与绿色建筑发展“十三五”规划》，中国累计房屋竣工面积约501.86亿m2，其中进行节能改造的建筑面积仅不到25.1亿m2，占比不足5%[1-2]。实施既有建筑节能改造是降低建筑能耗、缓解资源与能源紧缺局面的关键举措，其对于推进中国生态文明建设进程具有重要战略意义。既有建筑节能改造工作的有序开展离不开市场运行过程中多主体的协同决策，政府作为市场发展的主导力量，其决策的有效性与合理性是决定既有建筑节能改造市场发展的关键所在。中国既有建筑节能改造历经20余年的发展，虽在法规体系建设、激励政策引导等方面取得了一定成绩，但改造驱动力不足、市场运行滞缓等问题依旧突出。根源主要在于主体改造认知的差异性、政府决策的不协调性等。如何提高政府决策的有效性已然成为既有建筑节能改造市场发展的瓶颈之一。因此，以市场有序运行为导向的既有建筑节能改造项目政府决策机制是值得深入研究和探讨的重大课题。鉴于目前国内外既有建筑节能改造政府决策的研究成果仍为匮乏，考虑到既有建筑节能改造项目具有一般项目之共性，本文在概述国内外市场运行理论研究成果的基础上，借鉴国内外项目决策理论研究成果，总结国内外既有建筑节能改造市场运行实践现状，剖析既有建筑节能改造项目政府决策的特殊性，论证既有建筑节能改造项目政府决策机制研究的必要性与价值性，以期为中国既有建筑节能改造决策理论研究的系统开展奠定基础，推动中国既有建筑节能改造事业蓬勃发展。

1 国外理论研究动态

1.1 国外既有建筑节能改造市场运行理论研究动态

20世纪70年代“生态建筑”理念的提出，意味着发达国家开始重视既有建筑节能改造理论研究，至今已形成丰富的市场运行理论体系。近期研究主要集中在EPC模式、能效标识、风险共担和激励政策等4个方面。

1.1.1 基于市场化运行的EPC模式研究

EPC模式是打通市场融资难点、降低改造投资成本和提高改造效益的有效途径。Martiniello等[3]认为通过实施EPC模式，可以有效缓解市场融资困难局面、降低改造项目投资风险，最终实现改造主体互利共赢。Lee等[4]基于文献分析，指出EPC模式是打破市场融资瓶颈、推动市场运行的必由之路，应大力推进EPC模式在世界范围内的建设。Zhang等[5]搭建主体行为博弈模式研究采取EPC模式对主体合作关系的影响，研究结果表明采取EPC模式获取利润更多、更有益于市场发展。Nord等[6]研究发现推行EPC模式是实现节能改造措施持续有效、市场运行有序的关键。

1.1.2 基于信息不对称性的能效标识制度研究

能效标识制度是实现信息对等、消除信息壁垒的重要途径。Sammer等[7]通过分析能效标识制度对主体行为的影响，指出能效标识制度是避免由市场信息不对称性而导致市场失灵现象的重要工具。Howarth等[8]在研究能源之星的经济学意义基础上，解释了能效标识制度成功的主要原因是其能够有效消除节能改造市场的信息不对称特征。Felicitas[9]认为推行建筑能效标识的主要目的就是提升节能改造市场的透明度，消除信息壁垒。Nazeriye等[10]基于聚类分析法识别、分析威尔士地区和英格兰地区能效标识的影响因素，同时指出能效标识制度可以有效减弱节能改造市场既有的信息不对称性，实现主体信息对等。

1.1.3 基于收益共享的风险共担研究

风险共担是实现主体收益共享、提高市场整体运行效率的基本方式。Rania等[11]指出合理地风险共担是实现主体收益共享的基础，并制定出节能改造项目风险分析方案。Shang等[12]基于粗糙集理论分析，提出合理的风险分担是实现ESCO与客户互利共赢的前提。Gabrielli等[13]认为节能改造项目中的风险共担可促使ESCO与业主的积极合作，在此基础上促进主体间的收益共享。Hufen等[14]提出在建立激励机制的基础上，督促主体共同承担改造面临的各项风险，可有效推动EPC模式下的主体利益共赢。

1.1.4 基于经济正外部性的激励政策研究

激励政策是缓解经济正外部性、提升主体改造积极性的有效方法。Korhonen等[15]指出资金的局限、参与者自身信息的不完全以及外界的不确定性因素等是阻碍建筑节能行为的关键原因，采取适当财政补贴或税收优惠等激励政策是提升主体积极性的重要手段。Xin Liang等[16]认为合理地激励政策是降低经济正外部性负面影响、提升主体参与改造积极性的重要手段，在此基础上搭建委托代理模型，优化既有公共建筑节能改造激励政策。Weiss等[17]提出以“政府监管+经济激励”的方式对既有住宅建筑业主进行激励措施，是促使业主积极参与改造的有效途径。Gram-Hanssen[18]认为在具有明显正外部性的节能改造市场中，基于一系列原因改造主体不会主动对建筑进行节能改造，实施相应的激励政策可以有效解决这一难题。

1.2 国外项目决策理论研究动态

自20世纪30年代美国首次对项目投资决策做出明确规定后，发达国家逐步开始项目决策理论研究，至今已形成了科学的项目决策理论体系。主要可归纳为项目决策方法、决策过程和决策指标体系等3个方面。

1.2.1 决策方法研究

决策方法的有效性是实现决策科学的必要途径。Celik等[19]结合层次分析法和TOPSIS理论，提出一种多准则项目决策方法，借助此方法可有效克服因专家不确定性判断或表达对权重所造成的影响。Irannezhad等[20]针对复杂程度较高的项目提出一种基于人工决策的自适应强化学习算法，同时搭建多智能体仿真模型，为项目最佳组合决策的制定与选择提供有力支持。Schatten等[21]基于研究分析提出一种多主体决策系统法，其内涵在于先对不同主体的决策动态分组，后通过消除组间信息不一致及分析冲突的方法完成项目全局的决策。Merigo等[22]提出一种适用于项目群体决策的评估方法，并通过构建综合算符来评估不确定项目环境中的决策问题。

1.2.2 项目决策过程研究

决策过程的规范性是科学有效决策的基础。Malakooti[23]基于研究分析，将项目决策过程划分为信息处理、评估和决议等若干维度，并在此基础上对各个维度进行进一步的细致划分。Pérez等[24]通过构建一种将专家意见和意见关联关系整合的决策模式，来有效评估项目决策过程的演变和决策最终结果。Yang等[25]利用调查问卷的方式了解重大项目中组织成员的非经济驱动因素，并对成员展开有效的激励措施，以期实现项目组织决策过程。

1.2.3 项目决策指标体系研究

决策指标的合理性是实现决策科学的重要依据。Sulms等[26]通过建立水培项目决策指标体系来探究项目决策指标体系的有效性，并实证分析了该指标体系的可行性。Seda等[27]基于层次分析法，在太阳能光伏电站选址项目中建立项目决策指标体系，并对其中所存在问题进行反复论证分析。Zou等[28]搭建涵盖20个主要风险因素的指标体系，借此协助决策主体鉴别项目风险情况。Taylan等[29]基于工程项目周期长、复杂程度高等特点，构建了包含成本、时间、质量等因素在内的建设项目决策指标体系，并对该指标体系的合理性进行验证。

2 国外既有建筑节能改造市场运行实践特征

1973年石油危机的爆发促使发达国家开始实施既有建筑节能改造，历经50年的实践探索，在政策法规、技术创新、经济激励以及教育熏陶等4个方面形成了鲜明的实践特征。

2.1 法规推新，奠定市场运行基石

基于市场的规范化发展要求，政策法规推陈出新，引导市场有序运行。日本《节约能源法》自1979年首次颁布后，平均每5年对该法案重新修订一次，修订后的新法明确规定节能改造各用能设备必须满足建筑节能标准，以此规范市场运行。德国于2002年发布《建筑节能规范EnEV》，并每3年对该规范进行重新修订一次，其中2004年修订后的规范在以往规范基础上对节能保温隔热指标和节能的设备技术指标做出了进一步的具体明确。美国注重用法律手段推动既有建筑节能改造市场发展，其自1978年推行的《节能政策法》中对建筑节能提出了严格要求后，平均每3～5年对该法律进行重新修订一次，以期通过法律法规更新的时效性和动态性实时引导市场规范发展。1974年法国出台《建筑节能规范》后，平均每5年根据实施情况对该规范进行重新修订，近期更新的规范在原规范明确建筑节能改造规范重要性的基础上，突出强调改造项目须以相关标准作为改造的最低要求，奠定市场有序运行的基石。

2.2 技术创新，支撑改造效益提升

以技术创新为着力点支撑改造效益的整体提升，是国外既有建筑节能改造发展的不竭动力。波兰创新地源热泵技术，并将其运用到区域内房屋供热系统中，结果表明其平均热指标达70 W/m2，室内平均温度23 ℃，大幅提升了改造经济效益。美国发明“光电变波技术”并运用到建筑节能改造领域，通过该技术促使企业在维持原有设备结构的基础上，节约10%以上的用电成本，经济效益显著提升。德国创新循环动力涡轮机技术并将其投入建筑节能改造领域中，借助其电能供应和热量输送等方面的先进性，在不增加任何额外节能投资的基础上有效降低建筑能耗。英国研发的新太阳能技术，在不借助任何外界机械的情况下，仅依赖冷热空气交换降低建筑能耗的70%，有力支撑节能改造效益的提升。

2.3 金融保障，营造市场融资环境

基于节能改造项目前期投资大与后期效益回收周期长的矛盾关系，设立专门的金融保障机构是优化市场融资环境的重要途径。法国为解决融资困难的现状，专门成立节能担保基金(FOGIM)，为中小企业节能投资提供贷款服务，以此确保中小企业能源效率方面的正常贷款。荷兰成立绿色担保基金，支持各地区开展融资业务，解决各地区的融资障碍，优化市场融资环境。英国FEFRA为防止业主节能资金不足现象的发生，设置专门的节能资金来服务既有建筑节能改造。美国通过设立专门的节能基金和成立各类州层面的金融机构，为建筑节能改造工作提供资金保障，营造市场融资优化环境。

2.4 教育熏陶，激发内源持续动力

以多层次的教育方式为抓手，注重改造过程激励，基于思想引领动力的理念创生市场发展内源动力。墨尔本将绿色教育融入公民早期发展阶段中，通过学校教育和家长言传身教，向孩子传递绿色生活的理念，从小培养其绿色生活的责任感。日本通过广告宣传向公民灌输节能环保和可持续发展意识，变“要我节能”为“我要节能”，激发公民的节能意识。德国在各高校中开设节能课程，专门培养相关专业人才，培养公众节能改造意识。英国开展中小学的绿色户外实践学习，通过学生的切身经历来提升学生的节能认知。新加坡通过开展“生态学校项目”，安排学生参与实践导向的情况进修，促进可持续发展理念的发扬，激发改造的持续动力。

3 国内理论研究概述

3.1 国内既有建筑节能改造市场运行理论研究概述

1990年“四节”理念的提出，逐渐拉开中国既有建筑节能改造理论研究的帷幕。近期研究工作主要聚焦于主体行为策略、节能技术、改造策略以及融资模式等4个方面。

3.1.1 基于博弈理论的主体行为策略研究

主体行为博弈是实现市场主体利益均衡的关键依据。李玮等[30]搭建政府监管下ESCO与业主的演化博弈模型，探讨业主与ESCO之间的动态演化过程和稳定策略，结果表明通过加大政府监管力度可以优化业主与ESCO的行为选择。杨艳平等[31]通过构建政府、业主及ESCO的演化博弈模型和复制动态方程来解析各主体策略选择的稳态点，结果表明适当加大政府的激励力度，可有效激发各主体参与节能改造的积极性。乔婉贞等[32]利用主体行为博弈模型探究主体行为博弈策略，同时提出相应的对策与建议。付阳[33]结合既有建筑节能改造各主体间的演化博弈模型和MATLAB软件对主体间的行为演化策略进行分析，结果表明各主体的策略选择往往都会受到自身收益和其他利益相关者策略选择的影响。

3.1.2 基于实际案例的节能改造技术研究

改造技术创新是推动市场发展的不竭动力。向妹胤[34]结合实际案例对既有建筑节能改造技术进行分析与总结，在此基础上还构建出其应用方法策略。赵成光等[35]深入探究建筑外墙外保温改造技术，以期提高既有建筑节能改造技术水平。刘红娟[36]认为改造技术的应用应与地区情况相适应，并创新研究出一套与广东地区气候状况相适应且成本低和节能效果良好的改造技术。费良旭[37]通过DEST能耗模拟分析和地域特征分析，对6个典型的海南建筑进行改造技术深入研究，在此基础上，提出对应的节能改造技术路线。

3.1.3 基于渠道拓宽的市场融资方式研究

融资模式创新是打破市场融资瓶颈的基本渠道。胡上华[38]在搭建ESCO、银行和建筑使用者间博弈模型的基础上，提出关系型融资方式在一定程度上可提升主体信息透明度、推动市场融资进程。李蕊等[39]认为将合同能源管理与融资租赁相融合，对于缓解中小企业融资困难、扩大内需等具有重要的促进意义。杨晓冬等[40]引用节能改造项目进行研究，提出政府与社会资本合作的融资模式，有效缓解市场融资困难局面。林学梅[41]基于对节能改造过程进行分析，提出采取政府补贴、企业出资的融资模式可突破市场融资困境，推动企业创新。

3.1.4 基于建筑现状的改造策略研究

合理有效的节能改造策略是促进市场有序运行的前提基础。赵涛[42]基于国内外既有建筑节能改造优秀案例分析，学习与借鉴国外先进改造方法和经验，提出维护体系功能性改造策略。邱长存[43]通过实地调研对临沂市既有住宅建筑节能改造现状进行分析总结，并提出了临沂地区结构被动式相关策略。曲直[44]利用入户访谈的方式了解既有建筑现状与居民的改造需求，基于文献查阅分析，提出具有针对性的节能改造策略。刘红娟[45]基于广东地区气候条件，结合理论与实际案例研究，提出一套适用于该地区的节能改造策略。吴思睿等[46]通过梳理分析西安市既有建筑的发展历程，从基础设施、室内和室外环境、公共服务设施等方面提出改造策略。

3.2 国内项目决策理论研究概述

国内项目决策理论研究相较于发达国家起步较晚，但整体进展较快。近期研究主要集中在项目决策机制、决策模型、决策影响因素及决策优化路径等4个方面。

3.2.1 项目决策机制研究

科学的项目决策机制是有效决策的基础。刘垚等[47]针对广州某项目在政府一元决策下遇到的瓶颈问题进行分析，并提出采用多方参与决策的方式能够有效缓解以上问题，同时在一元到多元决策转变的过程中还应当建立相较完善的多目标决策机制。叶飞等[48]通过将组织决策理论铜项目决策模式相结合，提出一种通过独立第三方评估降低项目投资风险的决策机制。秦天宝[49]基于对项目决策机制的关键点及相应关系进行分析，提出完善项目决策机制应确保公众的全程参与。倪炜[50]以公众参与的角度为切入点，认为项目决策机制在汲取公众意见的同时还应注意对决策方法以及决策评价机制等进行研究。

3.2.2 项目决策模型研究

项目决策量化模型是科学决策的重要方法。姜云蔚[51]在对重大工程项目决策特点分析的基础上，提出项目决策定量分析模型，为项目决策进行定量分析提供有效参考。高艺等[52]基于决策成本和风险最小的原则，构建了公众参与基础上的决策模型，给予项目决策时重要参考。王玉民等[53]基于决策要素分析的四原则，构建项目决策模型，以此解决项目决策概念的目的前提性与决策行为的特征性。

3.2.3 项目决策优化路径研究

项目决策路径优化是提高决策有效性的途径。黄驿媛[54]认为项目决策理念内容种考虑更多维度，是确保项目决策达到最佳效果的关键途径。陈朝兵[55]提出通过完善制度设计、规范信息公开等措施，可实现重大项目决策科学性与完整性的整体提升。孙陶等[56]认为基于决策者对具有冲突的项目决策方向进行统筹和凝练，是实现项目决策不断优化、发成统一决策目标的重要路径。

4 中国既有建筑节能改造市场运行实践

1986年，中法合作节能改造示范工程的开展标志着中国以政府为主导的既有建筑节能改造实践工作全面展开。在借鉴国外实践经验基础上，中国在法规体系、融资渠道、技术创新和激励政策等方面展开了积极的探索。

4.1 以法规为导向，规范市场运行

中国以中央为主出台相应法律法规，地方政府积极响应出台相关政策，自上而下形成了层次有别、形式立体的法律法规体系，确保市场有序运行。中央层面，全国人大先后颁布实施《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生资源法》等多部法律作为指导节能改造工作开展的最高法律依据；同时，建设部依次下发多个条例来规范主体改造行为。地方层面，各省市结合当地状况推出相应的规范性文件，如陕西省《建筑节能条例》中明确规定未经节能验收或者验收不合格的节能改造建筑不得投入使用；合肥市《既有居住建筑节能改造技术指导》进一步对节能改造技术进行导则，规范改造技术行为。

4.2 以融资为突破，摆脱资金困境

营造良好的融资环境是提升市场运行能力和潜力、保障市场良性发展的关键。上海市嘉定区专门为金融机构和ESCO搭建了对接平台，并将绿色金融体系融入节能改造项目，以此实现市场、资本和政府三方主体的收益共赢。唐山市基于政府财政补贴、税收优惠等措施，结合宣传、培训等手段提高居民的节能意识，推进融资平台的建设，打破融资瓶颈。青岛市结合试点工程项目，探索形成以政府专项债券、社会化投资、集体企业投资及居民分担等为主的多方融资模式，有效缓解融资困难的现状。此外，北京还首次开拓与经济实力雄厚的大型公司进行合作的新局面，拓宽资本来源，摆脱融资受阻的现状。

4.3 以技术为支撑，提升改造效益

中国着力构建以法规为导向、技术为支撑的既有建筑节能改造市场，通过技术集成运用提升改造效益。90年代，西安市率先在城区范围内集成运用外墙内保温技术和外墙外保温技术，同时借助EPS、XPS等保温板材，实现整个维护结构的节能保温，提升改造综合效益。北京市将国外外墙保温技术和自主研发的用户热量表法、公共建筑热计量法等技术集成运用到建筑节能领域中，以此减少节能资金的投入，降低改造成本。上海市第七印绸厂项目项目集成运用智能照明控制技术、高性能围护结构等多项技术，有效落实高效节能低碳技术，促使该项目全年运行能耗同比基准建筑能耗降低30%，节能收益水平显著提升。无锡市在节能改造示范项目中，集成运用采暖及空调系统改造技术、空气能热水系统技术等，取得了远超预期的节能收益。

4.4 以激励为手段，激发市场活力

市场主体需求的差异性导致主体改造积极性不高，制定有效的激励措施是激发市场主体活力的必要手段。借鉴发达国家成功改造的经验，中国以财政补贴、经济激励、税收优惠以及信贷激励等方式驱动主体改造积极性。财政补贴激励方面，徐州市新城区通过分批次到位补助资金，提高业主改造积极性的同时推动其规范改造行为。天津市设立专项节能改造补助资金，按照每平方米45元的标准进行补贴，激励业主积极改造。经济激励方面，西安市对将外围护结构三大部分全部进行改造的房屋，按照每平方米50元的标准给予业主奖励，鼓励业主对房屋进行整体的节能改造。税收优惠激励方面，北京市针对不同产权、不同类型以及不同具体改造方案的建筑，采取不同的税收政策，基于各改造主体公平获益前提下，有效提升其改造积极性。信贷激励方面，兴业银行与国际金融公司联手为既有建筑节能改造项目提供2%的长期贷款，吸引更多ESCO加入既有建筑节能改造，提升改造市场活力。

5 既有建筑节能改造项目政府决策特殊性分析

既有建筑节能改造是可持续发展理念下集成功能改善与价值提升为一体的整体化改建过程，基于其改造理念的先进性、使用与改造过程的重叠性以及维护与改善的兼顾性带来既有建筑节能改造政府决策的系统协调性与综合困难性。

5.1 既有建筑节能改造项目理念的先进性带来了政府决策的综合困难性

不同于一般工程项目仅完成单一的建设任务，既有建筑节能改造项目在节能理念的驱动下旨在为人们提供节能低耗、生态环保的建筑环境。整体来看，基于既有建筑节能改造项目理念的先进与内容的丰富必然形成主体价值判断、功能诉求和利益分配的差异性与矛盾性。政府作为既有建筑节能功能改造核心主体与重要引擎，决定了理念先进性背景下的政府决策基准依据必然发生复杂变化，内在要求政府决策要以项目综合收益为导向，协调多主体利益关系与改造诉求，体现各主体的改造意愿等，由此带来政府决策的综合困难性。

5.2 既有建筑节能改造项目使用与改造过程的重叠性导致了政府决策的系统协调性

区别于传统的新建工程项目，既有建筑节能改造项目在建筑正常使用过程中进行改造施工。其使用与改造过程的同时性决定了既有建筑节能改造项目实施过程中必然面临施工空间受限、潜在风险因素多以及项目使用对象的需求差异性和改造价值目标的异质性等问题，促使政府决策在充分考虑改造施工过程对建筑内外产生的影响的同时，还要重点评估项目使用主体对改造方案的接受度、协调项目使用主体的功能追求和利益诉求等，兼顾要素的复杂性导致了政府决策的系统协调性。

5.3 既有建筑节能改造项目维护与改善的兼顾性加剧了政府决策的协调困难性

相对于一般工程项目，既有建筑节能改造项目追求在维护建筑原有功能的基础上实现建筑综合性能的整体提升。其功能维护与改善的双重性要求既有建筑节能改造项目需在维护建筑原有结构、空间的基础上进行建筑的形象改造、功能置换更新、标准提高等活动，基于其功能维护、改善和增加的整体性必然导致既有建筑节能改造项目实施流程的繁杂性，进而加剧了政府决策的协调困难性。

6 研究评述

既有建筑节能改造是推进生态文明建设、助力3060“双碳目标”的重要举措。既有建筑节能改造市场明显的经济正外部性内在决定了政府治理与决策引导的至关重要性。纵观国内外既有建筑节能改造实践发展，发达国家在节能技术、金融机构、政策法规及教育熏陶等方面取得了显著实践成效，而中国以政府为主导就法规体系建设、激励政策引导、融资渠道拓宽等方面开展了积极实践，但市场运行不畅的问题仍然存在。国内外既有建筑节能改造市场运行理论研究近期主要聚焦于EPC模式、融资模式、激励政策以及改造策略研究等方面，决策理论研究涉及决策方法、决策过程、决策机制及决策模型等方面。专门针对既有建筑节能改造项目政府决策机制的研究尚属鲜见，考虑既有建筑节能改造项目使用与改造过程重叠、功能维护与改善兼顾等特殊性的既有建筑节能改造项目政府决策机制研究更具时代价值。因此，应以市场有序运行为导向，以提升政府决策有效性为路径，综合考虑既有建筑节能改造项目政府决策的特殊性，基于市场运行特征分析，探究市场运行不同阶段下的政府决策特征，探究政府决策的影响因素及其作用路径，剖析市场运行过程中政府决策行为策略选择，构建政府决策实施效果评价指标体系，提出政府决策优化与提升对策，以期形成既有建筑节能改造项目政府决策机制研究理论体系，以政府决策有效性提升为目标，促进既有建筑节能改造市场蓬勃发展。