乡村振兴战略下有序推进农村土地流转策略研究

张 秋

(山东政法学院，山东 济南 250014)

随着中国城镇化率的不断提高、工业现代化的逐步实现，乡村振兴在中国现代化建设中愈发重要和迫切，而实现乡村振兴战略的关键在于深化土地制度和机制改革，以适应新时期对农业发展的内在要求。在保持目前农村土地集体所有的前提下，围绕着乡村振兴战略不断创新土地流转的制度和机制，优化农村土地资源配置，有序推进土地流转，激发农村生产活力和动力，壮大农村市场，才能真正实现农业现代化的奋斗目标。

1 农村土地流转发展现状

1.1 农村土地流转政策

随着中国特色社会主义建设不断发展、深化，在农业领域，土地政策也在不断调整以适应农业发展的根本要求。2004年，为了深化土地制度改革，中国开启了农村土地流转改革的序幕，出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)。随着城镇化的加快，大量的农村人口变为城镇人口，承包地撂荒现象出现，同时也催生土地集约规模化经营，为了更好地指导农村承包土地经营权的有序流转，2014年出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。2016年出台了《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》的通知，2018年重新修订了《中华人民共和国农村土地承包法》，这两个文件进一步明确了农村承包土地经营权流转的形式、程序以及市场交易规程等，为农业现代化发展奠定基础。从2015年至今，中央每年的一号文件均强调“依法推进土地经营权有序流转”，以支持“多种形式适度规模经营”。

1.2 农村土地流转发展

随着新型农村现代化的快速发展，土地流转方式不断创新、行为和管理服务不断规范、规模不断扩大。根据国家统计局公布的数据，2004年中国农村土地流转面积占全国耕地面积的3.2%，约为386.67万 hm2。2012年增加到1 866.67万 hm2，约占全国耕地面积的16%，相比2004年增长了383%。2016年农村土地流转面积为3 200万 hm2，占全国耕地面积的27%，相比2012年增长了71.4%，相比2004年每年平均增长近60%。据不完全统计，截至2020年底，农村土地流转面积已超过了3 533.33万hm2，为农业现代化发展集约了大量的土地，促进了农业规模化发展，极大地促进了农村经济的发展。

中国幅员辽阔，自然资源禀赋差异较大，农业生产力发展水平各不相同，与此相对应的农村土地流转的情况参差不齐。据农业农村部统计，截止到2019年，全国农村承包地流转面积逐年增加，其占家庭承包地面积的比例已超过36%，有些地区承包地流转的面积更高，比如广东省，农村承包地流转面积占家庭承包地面积已超40%。东中西部农村承包地流转情况差别较大，东部地区农村承包地流转面积比例约占全国土地流转总量的70%～74%，中部地区农村承包地流转平均比例约为16%～18%；西部地区农村承包地流转量占比约为7%～8%。从农村土地流转形式来看，多数流转的土地以自主流转为主，以政府引导流转为辅；从流转的土地用途来分析，多数流转土地被用于集约化、规模化、现代化农业生产，以农业种植为主，以农业加工贸易为辅；从交易土地类型来看，多数流转的承包地以耕地为主，其他林草地等流转面积较小。

我们对山东省荣成市进行调研统计发现，截至2019年，荣成市耕地总面积5.52万 hm2，土地流转总面积2.7万 hm2，占农村耕地48.9%，2020年新增流转面积0.43万 hm2。目前村级合作社流转土地已达到119.09 hm2，发展特色农业项目流转土地40.44 hm2。当前土地流转已成为山东省荣成市发展现代农业，提升农村农业发展水平，增加农村农民收益的重要工作突破口。

2 农村土地流转情况调查分析

为了解中国农村承包地流转情况，我们查阅了国家统计局、农业农村部相关数据，对山东省承包地流转进行了详细的调研，通过分析，发现农村土地流转中存在以下主要问题。

2.1 承包地流转程序不规范、手续不完善

土地流转的行为规范应该严格按照2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》进行。目前农村地区还存在农民私下自发交易的行为，他们不知道农村土地流转合同的签订流程，认为签订合同的过程太过繁琐，或者是出于对熟悉的人员或组织的信任不必签订合同，只是单纯的以口头协议的形式进行，并未签订书面合同。从调查情况看，各地政府一直宣传和鼓励农民以规范的形式流转土地，而且公布了统一的合同范本。但实际上并未排除口头合同的存在。尽管有了统一的合同范本，但合同中对双方权利义务的规定还不够明确，在实际流转过程中依然会产生诸多纠纷。调查发现，在处理纠纷时，有关部门履职不到位，引发更大矛盾等情况也时有发生。

2.2 农民对土地眷恋较深，对土地流转缺乏认识

调查发现，一些老农民对土地有很深的眷念，将土地看得很重，即使因为身体年纪等问题无力耕种，儿孙在外打工经商无时间打理土地，他们宁愿撂荒搁置，也不愿将承包土地流转出去，这种根深蒂固的传统老农思想严重阻碍着推动农村土地流转。例如荣成市农村土地撂荒的面积占承包土地面积的10%左右，2018年仅夏庄镇的撂荒面积就多达13.33 hm2，耕地面临无人耕种的窘境。在农村实施土地流转制度是离不开农村群众支持的，但由于部分农民思想保守落后，对土地流转交易的相关政策还处于模糊状态，导致土地流转活动在农村一直不能很好地贯彻下去。调查中还发现，在承包地流转过程中，由于农民与合作社或企业之间实力不对等、信息不对称，谈判能力较弱，导致农民长期处于弱势地位，久而久之更加不愿意进行土地流转。

2.3 农村土地流转市场机制不完善

农村土地流转市场还不是很健全，在市场运行方面存在着一定的缺失。调查发现，有些农户因经商或打工等情形想要进行土地流转，但由于没有完善的土地交易市场，想要流转的农民缺乏流转途径，只得搁置撂荒。还有部分农民想要承租土地，也因没有供求信息而找不到土地。不健全的土地流转市场，影响土地流转。

中介组织少，中介服务体系滞后且不规范。目前有关土地流转的价值评估、签订合同等专业性工作是依靠合作社和服务平台进行的，在这方面专业性还不够，还需要更加专业的中介机构给予指导和帮助。现有的土地流转中心滞后，在服务管理和体系建设方面存在漏洞，还没有土地价值分析评估、相关技术咨询代理等业务。缺乏相应的中介组织导致土地供求信息不对称，制约着农村土地流转的规模化发展。

2.4 土地流转服务体系不完善

目前，许多地方的土地流转服务平台基本上是由乡镇农经机构合并而来，或多或少存在着缺人员、少资金等问题，在很多方面都不够健全，不能及时收集信息，回复咨询，帮助签订合同，影响土地流转工作的有效推进。

3 乡村振兴战略下有序推进农村土地流转的策略

3.1 改变土地观念，规范流转程序

乡村振兴战略是中国经济社会发展方式一次大的转变，应从实际出发改变农民的生产观念，要想改变农民陈旧的思想观念必须从根本上加强农村教育力度，要结合农村的实际情况，采用更加直观有效的形式进行教育，比如典型案例教育——通过典型的承包土地流转案例宣传教育，发挥广播喇叭、宣传栏、报纸、互联网新媒体等平台的作用，将土地流转制度给农民解释清楚，打消疑虑，让农民变被动为主动进行流转。在承包土地流转方面，政府应积极进行宣传教育，提供各种辅助引导，充分考虑农民的切身利益，切忌干涉强迫农民进行土地流转。

乡村振兴战略下有序推进农村土地流转的基础是政府要规范承包土地流转的程序，提供好交易的各种服务，从制度和法律上保障土地流转各方的权力和义务，特别是农民的土地收益权和收益保障。要完善和简化土地流转的流程，规范土地流转的统一合同格式，确保土地流转时程序合法、手续齐全，保障农民和承包方双方的利益。

3.2 完善基础设施，健全风险保障

乡村振兴战略下有序推进农村土地流转，要求政府加大财政支持，完善各项农田基础设施，为承包土地流转提供基础支持。建议加强高标准农田建设，在现有道路规划的基础上，尽快完成对接道路硬化，跟进农田水利基础设施建设。

乡村振兴战略下有序推进农村土地流转需要健全土地流转的风险保障体系。从政府角度，加强流转监督，健全追责机制，有关部门加大对流转的监督力度，有效监督土地流转的实施，以挖掘土地有效价值为目标提高土地利用率，促进乡村经济振兴。对土地流转进行合理规制，避免引发不必要的矛盾。不仅要针对土地流转建立专门的机构，而且还要强化仲裁机构职能，以完善土地流转的长效机制为目标。为了方便管理农村土地流转还要成立专门的领导小组，针对土地流转问题进行监督处理，减轻风险，给农村土地流转创造一个好的运行环境。从市场的角度，应出台土地流转风险保障管理制度，建立风险管理措施，以保障金的方式减轻农户和经营主体的风险。采用保险方法对冲风险保障收益，推广土地流转履约保证金保险，积极探索土地流转保险新品种，搭建快速的农业结构理赔绿色通道。

3.3 以效益为目标，以规模为动力，推动土地流转

近年来，随着乡村振兴战略不断推进，农村产业化、结构化和现代化已成为农业发展新趋势。农村经济快速发展的根本动力就是承包地流转，通过推动土地流转，实现土地资源的优化配置，推动农业集约化、规模化生产，实现农民收益增加、集体增益，农村经济快速提升。因此要积极地引导和鼓励农民大胆让出土地，通过招商引资，推进农业产业融合，通过土地租赁、入股等形式，做活农村土地资源，鼓励以“党支部+专业公司”的模式运营，使农村土地通过流转化零为整，形成规模化，促进经济大幅度提升。推进新型土地流转模式，吸引投资商加大投资，通过土地流转信息数据库将农村土地推向市场化。

3.4 健全土地流转服务体系

乡村振兴战略下有序推进农村土地流转要建立并完善农村土地评估体系。进行土地流转之前必须对农村土地价格进行合理评估，而且评估具有公信力。当前，土地流转在交易过程中，只是参考市场价格按各自意愿定价。想要规范土地流转市场，必须有专业的有资质的评估机构对流转的土地价格进行合理的评估定价，而不是按相对平均价格进行交易。土地流转需要合理的运行环境，而农村土地评估体系恰恰可以提供。进一步优化现有的服务体系，在提升整体服务素质的同时，实现与农业专业社的合作，促进农村经济的持续发展。

乡村振兴战略下有序推进农村土地流转要建立土地流转保障基金，增强土地流转双方的风险抵抗能力。对于土地转出方的农民而言，保障基金的引入可以提高农民转出的积极性；对于土地转入方而言，保障基金可以增加农户集约化规模经营的信心。

乡村振兴战略下有序推进农村土地流转需要农村大力发展各种社会保障体系，特别是要建立和完善农村人口的社会保障制度。过去城乡二元结构下，留在农村的农民主要以土地为生存的依赖，如果能够有效地保障农民的基本生活，那么，就可以弱化农民对土地的依赖，弱化土地的就业和保障功能，对农村贫困人口给予一定的财政支持。推进农村养老保险制度，鼓励农民缴纳，对于有困难的贫困人口，政府给予一定的帮助，解决好农民的养老问题。继续推进和完善新型农村合作医疗保险制度，切实解决农民的“看病难、看病贵”等问题，向贫困家庭宣传推广两免两减半和住院优惠政策等。我们调研发现，完善农村社会保障制度能再度激发广大农民的土地流转积极性，推动农业现代化的快速发展。

3.5 发展农村土地流转资本市场

农村土地流转在解放生产力的同时，还带来了充足的资金，根据2020年中国社科院调查数据，我国农村流转土地平均租金水平每年290元/亩，如果按5%的年平均收益率计算，那么，中国1.2亿hm2耕地的潜在价值将达到104 400亿元。如此庞大的市场体量，不仅有助于开拓农村市场，还有力地促进了乡村振兴战略规划的实施。