信托业立法缺陷及税制困境

■/ 郭滨辉

一、信托的概念及信托业立法缺陷

（一）信托的概念

信托是委托人基于对受托人的信任，将其财产或财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿，以受托人自己的名义，为受益人的利益或特定目的进行管理或处分被委托财产的行为。长期以来，我国的信托制度监管建立在“一法两规”基础之上。一法即《信托法》，两规分别是《信托投资公司管理办法》及《信托公司集合资金信托计划管理办法》。为满足对信托的进一步分类及金融监管要求，2017及2018年，三个重要的信托监管规定相继出台。一是银监会、民政部联合下发的《慈善信托管理办法》（银监发〔2017〕37号），该办法对信托法中的公益信托即慈善信托做了详细规定；二是中国银监会发布的《信托登记管理办法》（银监发〔2017〕47 号），该办法规范了信托的登记制度；三是银保监会发布的《信托部关于加强资产管理业务过渡期内信托监管工作的通知》（信托函〔2018〕37 号）。上述三个行业规范中，以隐性概念的形式间接提到集合资金信托，财产权信托，资金信托及事务管理类信托。信托函〔2018〕37 号文件，还首次提出了家族信托的明确概念，将家族信托与纯投资理财型信托产品相区分。

（二）信托业立法缺陷

1.信托财产的所有权归属不够明确。我国信托法制定于2001年，按我国《信托法》，信托财产的所有权归属涉及两个方面，一是信托存续期间的财产归属，二是信托终止时的财产归属。我国信托法规定了信托财产与委托人未设立信托的其他财产相区别，与属于受托人所有的财产相区别，但并未明确设立信托后信托财产的所有权权属。信托法第二条在定义信托概念时采用了“委托人将其财产权委托给受托人”的表述，而财产权委托不能当然导致财产所有权的转移；第二十八条及第二十九条将信托财产表述为“委托人的财产”。从上述条文的文义上，本文更倾向理解为信托设立后信托财产归委托人所有。信托终止时，根据信托法第五十四条，信托财产归属于信托文件规定的人；如信托文件未明确规定信托终止时的财产归属，则信托财产第一归属顺序为受益人或其继承人，第二顺序为委托人或其继承人。此规定属于选择性条款，但何种情况下抛弃第一顺序归属而选择第二顺序，信托法未明确规定。虽然从《信托法》的文义上倾向理解信托设立后信托财产仍然属于委托人，但毕竟信托财产的所有权归属在信托立法层面未得到明确，且信托财产一旦移转到受托人，便具备了破产隔离的功能。因此，信托财产的所有权权属该如何界定，成为颇具争议的问题，“委托人所有权”之说，“受托人所有权”之说，“受益人所有权”之说都相应存在。

2.信托财产登记制度不够完善。截至目前，我国尚未建立完善的信托财产登记制度。根据信托法第十条，对于应当办理登记手续的信托财产，未办理或补办相应的登记手续，信托不生效。而由于信托业法律体系的不健全，在其他的法律法规中，几乎未见到关于信托财产登记的规定。前述的银监发〔2017〕47 号规定的信托登记，目的是对信托机构开展信托业务进行监管，重点是针对资金信托中信托产品及受益权信息进行登记，而不是对信托财产物权信息的登记。如房产、土地使用权等不动产，民用航空器、船舶等动产，商标权、专利权等无形资产作为信托财产时，是否亦应遵循登记生效制度，目前在信托业立法中仍属空白。另外，现行的信托登记信息并不对社会公众公开。而公示和公信是信托登记制度的基础，信托登记制度应蕴含交易安全价值，这直接影响受托人对信托财产的管理运用效率，以及第三人与受托人进行交易的积极性。

3.信托业概念体系及分类体系不够清晰。我国的信托法仅对信托的基本概念进行了定义，并以信托目的为视角，定义了公益信托。而信托基于其他角度的分类，信托法并未提及。在前述的三个信托监管规定中，银监发〔2017〕37 号文件对慈善信托进行了明确定义，信托函〔2018〕37 号文件对家族信托概念进行了明确。除此之外，均是以隐性概念的形式间接提到集合资金信托，财产权信托及事务管理类信托，但并未对这些概念的内涵进行正面解释及规范。如信托行业规范中提及财产权信托的概念，由于信托本身就是委托人将财产权委托给受托人管理的行为，而单独将财产权信托独立出来却不规范其定义，不利于对信托业务的监管。实务中只能根据通常理解，将纯粹资金形式的信托归为资金信托，将以资金以外的财产作为信托财产的信托归为财产权信托。

二、信托业务涉及的主要税种及纳税环节

（一）信托业务涉及的主要税种

文章主要研究信托财产流转过程中的税收问题。目前，尚不存在专门针对信托业务的特殊税政。财政部、国家税务总局《关于信贷资产证券化有关税收政策问题的通知》（财税〔2006〕5 号），其中虽然涉及信托业务的税务处理，但主要是针对信贷资产证券化的特殊业务流程而设计，并不具有普遍意义。因此，信托业务仅能适用一般性税收政策。信托业务主要涉及两大税种，增值税和所得税。对于土地使用权及城市房地产，在持有期间及流转过程中还涉及城镇土地使用税、房产税、土地增值税及契税。特定信托财产的转让涉及印花税。本文仅对增值税及所得税两大税种的适用展开讨论。我国增值税的征税对象是境内销售货物、劳务、服务、无形资产及不动产，以及进口货物过程中的增值额。营改增之后，金融资产转让须征收增值税。随后，财政部、国家税务总局《关于资管产品增值税有关问题的通知》（财税〔2017〕56 号文件）将包括资金信托及财产权信托在内的资管产品纳入了增值税征税范围，使金融资产涵盖的范围更加广泛，增值税征税范围进一步扩大。上述税收政策落实到具体信托业务，在信托财产的流转环节，除了非上市公司股权及资金形态资产不属于增值税的征税范围外，其他形式的信托资产均会涉及增值税政策是否适用的问题。信托财产管理过程中产生的财产增值，以及信托财产本身的流转，涉及所得税政策是否适用的问题。

（二）信托业务的主要纳税环节

根据现行税制，信托业务涉及三大纳税环节，即信托设立时委托人向受托人交付信托财产的环节，信托存续时受托人持有及管理信托财产的环节，信托实现时受托人向受益人分配财产的环节。如前所述，我国信托业务的分类体系并不完善。实务中，信托业务存在诸多分类。而对信托业务的税政适用产生实质性影响的分类是按财产形态的分类。按被委托的财产形态，信托可分为资金信托，股权信托，动产信托、不动产信托，无形资产信托，以及金融资产信托等。委托财产类型不同，税务处理不同。

三、信托业务的税制困境

（一）信托业务实质与现行纳税环节冲突

信托财产流转涉及三个环节：一是信托设立时信托财产由委托人向受托人的流转；二是受托人管理信托财产时可能发生的流转；三是信托收益分配时信托财产向受益人的流转。第二个环节的流转是出于财产增值的需要，与委托人亲自管理目的相同，不会产生信托业务实质与纳税环节的冲突，但有可能产生纳税人的认定问题，下文将详细论述。

1.以过户登记为产权移转要件的信托财产转移。以过户登记为移转要件的信托财产，即需要办理法定过户登记手续的信托财产。实务中较常见的有不动产、公司股权（股票）、需要办理登记的知识产权类无形资产以及特定动产等。信托设立环节，委托人将该财产交付受托人并办理过户手续，即产生形式上的所有权转移。我国现行税制下，对于需要办理法定过户手续才实现所有权转移的资产，通常按照法律形式重于经济实质的原则进行税收征管。即只要存在办理法定过户手续的情形，皆视为流转。对于不动产、知识产权类无形资产以及特定动产，委托人要按视同销售缴纳增值税；对于公司股权（股票），不存在增值税视同销售的规定。所得税方面，若委托人为个人，由于个人所得税法尚不存在视同销售的规定，委托人无须缴纳个人所得税。若委托人为机构，符合企业所得税视同销售的规定。信托公司作为受托人，应按无偿受赠进行所得税处理。从业务实质上，信托财产由委托人向受托人的移转行为，并不属于赠送行为，不应产生增值税及所得税。而从业务形式上，受托人确实无偿取得了受托财产的所有权，特定条件下应当纳税。这就出现了信托业务实质与业务形式在税政适用上的矛盾。

信托实现时信托财产由受托人流向受益人环节，若受益人是个人，根据财政部、国家税务总局《关于个人取得有关收入适用个人所得税应税所得项目的公告》（财政部国税总公告2019年第74号），受益人无偿接受房屋，应按偶然所得缴纳个人所得税。个人受益人受赠其他形式的财产，目前尚不存在个人所得税的征税依据。若受益人是单位，无论取得的资产类型，都同样符合无偿受赠的所得税处理。由上可见，受益人是委托人本人的自益信托，对其取得的信托收益征收所得税显然不合理。根据《国家税务总局关于企业处置资产所得税处理问题的通知》（国税函〔2008〕828 号），受托人改变资产所有权属，将资产过户给受益人，受托人应按视同销售缴纳增值税及所得税。另外，不动产流转时，其接收方还要缴纳契税。因此，信托财产流转过程中，上述两个环节的信托当事人承担了较重的税负，现行税法的纳税环节与信托业务实质存在明显冲突。

2.不以过户登记为产权移转要件的信托财产转移。不以登记为要件的信托财产，信托设立环节及信托收益分配环节的交付皆无须办理法定过户手续。按我国现行税制，上述两个环节，资金形态资产的移转不产生税收。除资金形态资产以外的该类信托财产的移转，由于不需要办理法定过户手续，受托人接收委托财产后，在持有环节的管理行为是基于信托合同，受托人以类似于代理人的身份行使受托职责。基于该角度，无论是信托设立时的财产移转，还是信托收益分配环节，该类信托财产的交付行为既不属于增值税政策中资产的实质销售行为，亦不属于视同销售行为，不存在增值税征税依据。所得税方面，由于该类资产的交付并不需要办理所有权转移手续，委托管理契约亦不当然导致被管理资产的所有权转移。无论是委托方，还是受托方，皆难以找到所得税的适用依据。然而，信托毕竟不属于民法意义上的普通委托，否则就不会存在《信托法》的立法。信托法层面，信托财产由委托人交付受托人后，其所有权属性在理论及实务界都存在争议，若税务机关行使自由裁量权征税，也会产生信托业务实质与纳税环节冲突的问题。

（二）信托业务的纳税人认定困难

如前所述，我国的信托业务登记制度更倾向于对信托公司的业务监管，而不是对信托财产权属进行登记。信托设立时的财产移转，是在委托人与受托人之间的移转，该环节即使产生税收，纳税人亦是确定的。信托财产移转至受托人后，由于信托财产所有权的不明确，信托登记制度的不完善，直接导致信托业务纳税人认定的困难。

1.信托财产管理环节纳税人的认定。受托人对信托财产进行管理而发生所得税、增值税等应税行为。所得税征税对象，一是对信托财产的管理增值而取得的所得，如取得租金所得、股息红利利息所得、特许权使用费所得等；二是对信托财产本身转让而产生的财产转让所得。增值税应税行为是指除了非上市公司股权、资金形态资产以外的信托财产，被转让时产生的纳税义务。对于已经过户登记在受托人名下的信托财产，受托管理期间发生纳税义务，纳税人是明确的。文章讨论无须办理过户登记的情形。目前，只有资金信托及财产权信托管理计划的增值税政策明确，根据前述的财税〔2017〕56 号文件，其运营过程中的增值税由作为受托人的信托公司缴纳。其他类信托业务的税政适用，仍要遵循现行一般性的税收政策。无论是增值税还是所得税，确定纳税主体的关键仍要回归到信托财产的所有权权属上来。而信托财产的所有权人，无非是委托人、受托人或受益人。如信托财产在受托方持有期间仍然属于委托人，则委托人构成纳税主体；如信托财产归属于受托人，则受托人构成纳税主体。还涉及第三种情况，即受益权在信托设立之初便已经移转至受益人，也应考虑将受益人作为纳税主体。由于目前信托财产登记制度不完善，信托财产的产权无从查询，信托财产所有权亦不确定，造成纳税主体认定困难，不利于纳税人主动履行纳税义务及税收征管。

2.信托财产分配环节纳税人的认定。一是第三人作为受益人的情形，二是委托人自身是受益人的情形。无论何种情形，若信托财产以法定的过户登记手续为产权移转要件，分配环节由受托人名下过户到受益人，整个流转过程增值税及所得税的纳税人是明确的。信托财产不以过户登记为产权移转要件，其分配环节是否征税并不明确，但不排除各地税务机关行使自由裁量权征税。若征税，纳税主体的认定，仍然有赖于信托财产所有权权属的解决。

（三）信托业务存在类别性税负失衡

如前所述，信托法中虽然间接提到了信托业务的不同类别，但除家族信托及慈善信托外，对财产权信托及资金信托的具体内涵并未明确规范。而此两类业务恰构成实务中最重要的信托业务类型。由于当前我国信托行业规则的散乱，增加了根据不同信托类型进行总体税制设计的难度。截至目前，尚未出台信托业专有税政，这就使得各类信托业务的税政仅能在现有的一般税政中加以选择，由此导致了不同类别的信托业务承担税负的不同。税负最低的是资金信托。资金信托以追求财产保值增值为主要目的，具有专户理财性质和资产管理属性，其适用的税政相对明确。资金作为信托财产，信托设立环节，委托人向受托人的移交过程不涉及税收。信托存续期间，信托公司作为受托人，承担资管产品管理人的职能，成为资管产品运营过程中的增值税纳税人。信托收益分配环节，对个人受益人取得的资金形式的信托收益是否征税尚无明确依据，很多税务机关选择不征税。税负最高的是不动产信托。无论哪个环节，不动产信托财产的移转皆须办理过户手续，这导致不动产信托财产移转时征税的明确性，且同时涉及增值税、所得税及契税，作为受托人的信托公司还涉及土地增值税。如委托人是受益人，还存在信托设立环节及收益分配环节的重复征税。税负不明确的是不以过户登记为产权移转要件的其他财产类信托。如前所述，信托财产的所有权权属不明确，并不妨碍税务机关自由裁量权的行使。不同类别信托业务的税负差异，亦是导致资金信托以外的其他类型信托业务发展缓慢的原因之一。

四、信托业税制的构建

（一）信托业税制构建的必要性

目前，缺乏信托业专有税收政策。而一般税政的适用过程，增加了信托实务中的纳税争议，导致了税务机关自由裁量权的扩大。税政适用困难的根本原因，在于我国《信托法》未明确信托财产的所有权权属。英美法系国家承认信托财产的双重所有权，即受托人拥有形式上的所有权，受益人拥有实质的所有权。英美法系受益人的实质所有权有利于税法上纳税主体的确认。而我国《信托法》规定的信托财产独立性，重点强调其民法上的破产隔离功能，并未厘清信托财产的所有权权属，因而不能为税法上纳税主体的确认提供理论支持。同时在税政适用中亦引起了其他诸多问题。《信托法》在较长时间内不能完善，税收政策的不明确，势必对信托业的健康持续发展形成一定障碍。因此，有必要建立科学合理的信托业税制体系，解决信托业务税政适用及纳税人认定难题，平衡信托行业税负。

（二）信托业税制构建的基本思路

信托业税制构建应本着促进信托各类业务健康均衡发展的原则。我国信托法于2001 年颁布，长达20 多年的时间里，各类信托业务发展并不平衡。实务中仍以投资理财性质的资金信托为主，财产权信托的委托人多以融资为目的，纯粹事务管理类信托发展相对缓慢。不同类型信托业务的税负不均衡，是导致信托业发展不均衡的原因之一。因此，在信托业税制构建中，须遵循三个基本思路。一是超越民法上关于信托财产所有权权属的思维禁锢，根据信托业务结构，按税法的逻辑设计信托业税制结构。二是要保障不同类型的信托业务税负公平。在信托设立时的财产移交环节，无论信托财产是何种形式，无论是否需要办理法定过户手续，该环节应遵循实质重于形式的原则，都不应征税。三是避免信托业务各环节重复征税。如当设定受益人在信托收益分配环节缴纳个人所得税时，委托人本人是受益人时，其从受托人处取回本金不应再征所得税，取回增值收益则可以征收所得税。四是应设定信托业务的免税条件。如对公益信托可适当免征相关税收。

（三）信托业税制构建应关注的重点要素

信托业税制构建，应注重各税制要素的协调统一。一是设定纳税环节。按目前税制，信托业务三大涉税环节分别是信托设立时财产的移交环节，受托人持有及管理信托财产的环节，以及信托利益实现时向受益人的分配环节。税制结构设计时应以三个环节为基础，明确哪个环节征税，哪个环节不征税。二是明确纳税主体。由于信托财产所有权权属在上位法中的不明确，信托业税制在设计时不能以直接所有权为基础认定纳税主体。而是根据信托业务结构，本着对信托主体公平合理原则明确纳税主体。如由于受托人管理信托财产而产生的税收，信托财产受益权已经转移至第三人的，可设定受益人是纳税主体；信托财产受益权属于委托人自己，或受益权尚不确定的，仍以委托人为纳税主体。三是防止征税对象的任意扩大。信托收益分配环节，如若设定受益人就该项收益按无偿受赠纳税，就不应再设定赠送方按视同销售纳税。

（四）信托业税制构建的外部协调

在信托财产所有权权属不明确，信托登记制度不完善的背景下，构建信托业税制并保证税收征管到位，税务机关需要注重外部协调。即协调信托登记部门，同时协调以过户登记为产权移转要件的信托财产权属登记机关，充分发挥数据信息化优势，保障信托产品行业专管及信托财产权属法定登记机关监管两条管理渠道的畅通。对于不需要办理法定过户手续的信托产品移交，民法上交付即产生所有权转移的效果，以信托登记为准；移交需要办理法定过户手续的；不仅在信托登记部门做好专管登记，还须在法定权属登记机关做好监管登记，并标注信托财产信息。不论是专管登记还是监管登记，皆须对社会公开信托财产信息。唯有如此，才有利于明晰信托财产的性质，保障信托财产的流转渠道及流转信息畅通，便于信托业税制的落实，从而保护各交易主体的利益。