协同治理视阈下农村垃圾治理：问题与优化途径

●羊武睿

导言

党的十九大以来，以习近平总书记为核心的党中央全面提出乡村振兴战略的要求：打造生态宜居的生活环境。随着我国经济社会的全面发展，全面推进生态文明建设成为经济社会发展的重要内容。在这一宏观环境中，我国各级地方政府将垃圾治理作为农村人居环境整治的重要内容，大力开展垃圾整治工作，努力推进生态文明建设。国外学界相关研究重点关注农村垃圾治理的主体，诸多研究者认为：除了政府之外，须强调发挥社会、社区、公民的作用；[1]农村垃圾治理过程中政府履职主要体现在立法和执法等方面。国内学界对农村垃圾治理的研究较多，但未重点关注这一治理领域的多元主体协同问题。当前，我国生态环境保护工作面临的形势较为严峻、复杂，各级地方政府应充分认识保护生态环境的重要意义，尤其是需要切实重视农村垃圾治理过程中的多元协同问题，探究这些问题的成因及对策。

一、垃圾治理与协同治理理论：契合与意义

（一）垃圾治理与协同治理理论：契合

目前，我国农村垃圾治理过程中，省级政府主要负责政策法规的制定、指导，市级政府负责协同组织，落实垃圾治理工作主要依靠县镇两级政府。这一过程中涉及党委、政府、社会组织、企业和公民等主体以及政府内部的不同部门，某些主体具有“理性经济人”的属性，[2]如果这些在农村垃圾治理过程中追求利益最大化，就会出现“公地悲剧”问题，在农村垃圾治理过程中出现“搭便车”现象。而且农村垃圾治理过程中，政府这一主体在某些情况下难以有效监管企业和公民等主体，会导致政府与企业、公民之间也会陷入“囚徒困境”。协同治理理论强调治理主体的多元性及治理主体间的协同合作，为了避免农村垃圾治理出现“公地悲剧”和“囚徒困境”，就需要在党委领导下切实协调政府内部不同部门，并以政府为主导，建立政府、社会组织、企业和公民等主体相互协作、相互交流、互通的治理体系，协同治理理论与这一举措高度契合。

（二）协同治理视阈下强化农村垃圾治理：意义

从理论层面来看，近年来各级地方政府从本地实际出发，大力开展农村人居环境整治工作。我国一直重视环境保护，但是对于某些农村的生态保护较为薄弱，尤其是农村垃圾治理方面的法律法规和措施较少。探究农村垃圾治理过程中的多元主体协同问题，可以为农村垃圾治理提供理论的支撑，为强化生态文明建设提供一定的实证支持。从实践层面来看，垃圾治理一直是地方政府推进农村人居环境整治的重要内容，这一治理涉及诸多主体。因此需要基于一些实例，从理论与实践结合的角度研究农村垃圾治理过程中的多元协同问题，为基层政府强化生态文明建设提供理论和实践参考。

二、协同治理视阈下农村垃圾治理：现状与问题

（一）现状

近年，我国各地大力开展农村垃圾治理工作，各级政府投入大量的人力、财力和物力，一些农村地区的生态环境得到有效的改善，但这一过程中的多元主体协同问题依然十分突出。从协同治理角度分析，地方政府未有效发挥协同治理的权威主导作用，社会组织、企业、公民与政府之间缺乏紧密合作，导致农村垃圾的协同治理效果不明显。基于我国农村垃圾治理当前情况来看，农村垃圾治理过程中面临的主要问题是：政府与社会组织、企业和公民之间存在某些矛盾，当前垃圾治理体制无法满足社会多个利益群体的生产生活需要，主要体现于治理手段过于单一、治理机制不够完善、公众环保意识薄弱、权责划分不够清晰等方面，对农村垃圾治理过程中的有效协同产生明显阻滞。

（二）问题

1.协同治理手段较为单一。农村垃圾治理基本上依靠基层政府展开，各地政府主要是依靠行政命令、专项行动、监督检查等方式展开相关工作。[3]具体而言，基层政府采取日常清理和监管企业的方式展开垃圾治理工作，并未有效运用协同治理手段。如：云南省一些地方展开农村垃圾治理的过程中，某些企业和公民为了降低垃圾处理成本、追求利益最大化而随意倾倒垃圾，政府难以进行实时监管，只能依靠乡镇一级政府开展垃圾清运工作，县一级政府负责财政支持，治理过于依靠行政手段，导致社会组织、企业和公民未有效参与这一治理，多元主体之间缺乏有效的协同。

2.协同治理责任划分不够明确。农村垃圾治理遵循的是属地管理原则，在实际操作过程中，乡镇一级政府是垃圾治理工作的主导者，但某些情况下却没有相应执法权，具有执法权的是县级以上的某些职能部门，由此在治理过程中出现职责不明问题。因此农村垃圾治理过程中存在多头管理问题，各职能部门出于本部门的利益考虑而各自为政，难以进行协同治理。从云南省一些农村的情况来看，各区域整治力度不一，导致农村垃圾管理难度加大，治理工作未有效开展，难以有效助力生态文明建设进程。

3.信息共享建设有待进一步强化。改革开放初期，我国大部分地方政府专注于经济建设，存在唯GDP 论这一思想，生态环境保护理念的影响力相对较弱。近年来，一些地方受生态环保建设基础薄弱这一情况影响，导致开展农村垃圾治理工作过程中存在严重的信息壁垒，不同层级政府之间、政府与职能部门之间、政府与社会组织、企业和公民之间未建立成熟的信息共享体系，导致农村垃圾治理过程中的协同治理效果不佳。从云南省一些地方的情况来看，一些基层政府向社会公众发布信息的机制运行效能较低，信息公开不及时、不准确，对农村垃圾治理产生明显负面影响。

三、协同治理视阈下农村垃圾治理：问题的成因

（一）权责不清阻滞协同治理进程

某些地方展开农村垃圾治理工作的过程中，存在“属地管理为主，分级负责”和“谁主管、谁负责”两种原则，导致上级职能部门与下一级政府在某些情况下相互扯皮、推诿，[4]而且一些职能部门在关键节点或发生重大问题时，不提“谁主管、谁负责”，只提属地管理原则，以图规避治理风险。农村垃圾治理存在跨区域的可变性，这一属性容易导致基层政府和上级职能部门之间出现权责不清、区域之间治理标准不一等问题。某些地方开展农村垃圾治理工作的过程中缺乏治理主体、统一规划，尤其在乡镇一级没有相应的执法权的情况下，更加无法在农村垃圾治理过程中展开有效协同。

（二）协同治理机制有待进一步完善

党的十八大以来，在各级政府的共同努力下，我国的生态环境保护工作取得积极进展。但生态环境保护工作面临的形势依然严峻，生态环境污染事件时有发生。因此，各级政府需要清醒认识生态环境保护的长期性、艰巨性、复杂性，客观认识生态环境系统体制优势和不足。目前，农村垃圾治理领域的协同治理机制还处于探索阶段，大部分农村地区的垃圾治理仅依靠工作方案的方式，缺乏构建协同治理机制所需的法律法规，关于协同机构的监管和协同治理过程有效的监管更处于空白阶段，导致多元主体的自我监督缺失、协同治理监督缺乏有效参与途径，阻碍农村垃圾治理进程。

（三）协同治理理念有待进一步强化

农村垃圾治理工作在某些情况下具有跨区域性，导致某些基层政府、企业和公民存在搭便车的心理，试图依靠其它主体展开农村垃圾治理工作，导致农村垃圾的协同治理进程缓慢。[5]特别是某些企业和公民的环保意识淡薄，为了实现利益最大化而随意倾倒垃圾且不愿意参与农村垃圾治理工作。某些公民受固有思维影响，认为生态环境治理与自身无关、农村垃圾治理是政府的责任，因而过度依赖地方政府展开治理工作。可见，协同治理理念淡薄是我国某些地方农村垃圾治理效能相对较低的重要原因。

四、协同治理视阈下农村垃圾治理：优化途径

农村垃圾治理涉及党委、政府尤其是政府内部不同部门、社会组织、企业和公民等主体，有必要在党委领导下有效展开以下工作。

（一）明确责任，强化政府的主导作用

基层政府有必要将生态环境整治工作纳入本级财政预算，保障农村垃圾治理工作的有序开展，确保农村垃圾治理基础设施的全面建设，如有效建设垃圾堆放场等。农村垃圾治理过程中，相关部门有必要建立完善的考核体系和评价标准，加强日常的监督检查，对违法倾倒垃圾等行为予以严肃查处。强化政府各职能部门之间的协同运行，对农村垃圾治理过程中各部门之间存在的利益矛盾进行统筹协调。统筹好生态环保、农业农村、住建、水利等部门，开展对居民聚集区域的监管与治理，并运用大数据等新型科技手段开展农村垃圾治理工作。

（二）提升社会组织参与协同治理的效能

党的十八大、十九大多次强调社会组织在生态环境建设过程中的作用。要真正做好农村垃圾治理工作，不仅要从政府、企业和公民等主体入手，还要有效提升社会组织参与协同治理的效能。社会环保组织是农村垃圾治理过程中的非营利性组织，也是公众参与环境保护的重要承载主体，其地位于政府和企业之间，不会被市场利益左右，因此在农村垃圾治理过程中能够展现公正性。提升社会组织参与协同治理效能的具体举措有：首先，加强社会组织与政府的交流互动。充分发挥社会组织的专业力量，如发挥绿色和平组织和志愿者等环保社会组织的作用，在政府部门覆盖不到或者精力有限的领域多做工作，对政府部门工作形成有效补充。其次，有效发挥社会组织的助手作用。对政府、企业等主体在工作过程中发现的环境问题和调查结果，社会组织可以及时向政府部门提交解决的建议，共同寻求解决办法。再者，充分利用社会组织的宣传力量。社会组织中的人员基本上是群众，具有人员多、覆盖广等特点，因此由社会组织开展的宣传教育往往更能得到公民的认可，所以有必要鼓励社会组织引导公民参与农村垃圾治理。

（三）强化对企业的监管，创造协同治理条件

政府和市场这两者的关系是相互相成、相互促进的，在农村垃圾治理过程中，有必要充分发挥市场的力量，加强政府与企业的协作。农村垃圾治理涉及的企业较多，如：酒店、餐馆、旅游区的企业、工业企业以及养殖企业等，这些企业在生产过程中排放的各类生产垃圾是农村垃圾的重要来源。鉴于此，有必要对高污染、高排放、低效益企业采取停产整顿或是限制生产举措，采取逐步淘汰的策略。政府有必要强化对企业的监管，在企业的污水、工业生产垃圾排放符合国家标准后，督促按照要求进行排放。对于不遵守国家、地方政府规定的企业，采取按日计罚的惩罚方式对其加以处理，对于影响极其恶劣者可采取强制措施。实施这些举措有助于减少农村垃圾总量，为农村垃圾治理过程中协同治理效能的提升创造条件。

（四）强化教育引导，调动公民参与协同治理的积极性

保护生态环境是每一个公民应尽的义务，在农村垃圾治理过程中，政府应转变传统的治理思维方式，强化教育引导，调动公民参与协同治理的积极性。首先，要建立健全公民参与垃圾治理的机制。在我国，公民参与农村垃圾治理缺乏法律和制度保障，致使其作用相对较小。政府需要进一步完善公民参与的法律和制度，保障公民参与农村垃圾治理的权利。其次，要建立健全农村垃圾治理的信息公开制度。公开农村垃圾治理的相关信息，例如垃圾排放、治理等情况，以便公众知情并展开监督。再次，建立完善垃圾收集机制，积极引导教育群众养成良好习惯，树立正确的环保观念，正确排放垃圾、严格遵守垃圾治理制度规范。