关于加强预算支出绩效考评的几点思考

●杜云飞

绩效预算是一种追求效率、效益和效果，以结果为导向的预算管理方式。探索实施绩效预算，建立新型的预算管理体系，是预算制度的一大创新，是摆在行政事业单位财务部门面前的一项重要任务。预算支出绩效考评是绩效预算的核心，深入分析当前预算支出绩效考评存在的问题，建立和完善预算支出绩效考评运作机制，对于充分发挥预算支出最大效益具有重要意义。

一、预算支出绩效考评存在的问题

从行政事业单位预算支出绩效考评工作发展的现状看，虽然已有初步基础，但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，还不能适应预算管理制度改革发展的需要。总的来看，预算支出绩效考评主要存在以下四个方面的问题：

一是法规制度不完善。国家和地方虽然出台了一系列的预算法规，对行政事业单位的预算编制、审批、下达、执行等程序和环节进行了明确和规范，并提出了相应的要求，但是迄今为止，尚未出台统一的预算支出绩效考评方面的法规性文件，使预算支出绩效考评工作缺乏法律约束和制度保障。缺乏立法支持是预算绩效考评工作滞后的根本原因。

二是考评机构不健全。目前，开展预算支出绩效考评工作，缺少有权威性的预算支出绩效评价管理机构。考评工作主要是分散在各单位和部门进行，各单位和部门又主要是从任务完成情况、预算编制情况、经费支出是否合规等方面进行考评。考评指标、方法和组织程序差异很大，难以形成科学准确的考评结果。此外，在现行考评机制下，考评主体与考评对象利益目标往往一致，从而使机会主义行为盛行，容易导致实际考评目标发生偏移。

三是考评指标不科学。主要表现在：一方面，目前对预算支出绩效考评主要是通过若干固定的财务管理指标进行考评，考评侧重于经费使用的合规性评价，对经费的支出效益考评不足；另一方面，各项考评指标设置呈平面化和单一性特征，缺乏科学、规范的方法和指标，从而影响了绩效考评的效果。

四是考评结果难运用。预算支出绩效考评是为了运用考评结果，促使单位或部门之间，在预算执行上对经费进一步加强管理，提高经费保障效益。由于绩效考评缺乏法律规范，常常是预算支出绩效考评未形成有价值的成果，不能完整地对预算支出中的成绩、问题以及相关责任进行评价，且对预算执行过程中的各环节责任人也没有直接约束，使预算支出绩效考评工作流于形式。

二、预算支出绩效考评的基本构想

行政事业单位预算支出绩效考评要解决的基本问题是谁来考评，即考评主体问题；考评什么，即考评对象问题；如何考评，即考评指标、标准和方法问题。这几个问题构成了预算支出绩效考评的制度和机制。

（一）预算支出绩效考评的主体

考评预算支出是一项复杂的行为，不能由某一主体单独负责，需要若干部门或组织分别从不同的角度进行，形成一个有机体系。结合现行预算实践，为确保预算支出绩效考评效果，预算支出绩效考评的主体除了包含各级财务部门之外，还应包括各级党委、纪检和审计部门，必要时可纳入国家相关部门专家和技术人员。具体工作的筹备与开展，一般由财务、审计部门牵头，组织、干部、纪检等部门共同参与，各司其职，互为补充。

（二）预算支出绩效考评的对象

预算支出绩效考评对象是回答考评什么的问题，其实质是接受考评的单位或部门其预算经费支出执行情况。在确定被考评对象时，应重点把握两个方面：一是对所属预算单位众多、绩效考评时间紧、经费相对不充裕的部门，从保证绩效考评的有效性和成本控制的角度出发，考评对象的选择范围应相对小些；二是项目支出绩效考评是整个绩效考评工作的突破口，所以应将项目支出绩效考评作为重点，这有利于考评工作的开展，也有利于在单位和部门中培养绩效文化。

（三）预算支出绩效考评的指标

由于预算支出绩效考评对象层次多，考评内容复杂，考评效益多样化，应当建立定性与定量相结合的多层次指标体系，才能客观公正地考评预算支出绩效。从绩效的定义出发，考评重点是对项目的“效率性”和“有效性”进行判断，而这些判断都是建立在对经费“产出”和“使用结果”评测的基础上做出的。产出指标用于衡量完成的工作量。结果/效果指标用于衡量工作的结果，即达到目标的程度。还有一类指标是过程指标。此类指标用于衡量对质量的控制和对预算制度的执行情况。比如：“是否按计划进行”“错误允许程度”等。满意度指标用来衡量对项目或工作的满意程度。通过以上分析，预算支出绩效考评指标应设置如下：

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（四）预算支出绩效考评的方法

预算支出绩效考评的方法有加权平均法、标杆管理法、逻辑分析法、综合指数法、模糊数学法等多种考评方法。不同的分析方法都存在着各自的利弊，尚未完全定型，而且都处于不断发展和完善阶段。本文重点分析加权平均法在预算支出绩效考评中的应用。

加权平均法的公式形式表现如下：

其中，Wi表示指标权重；ai为指标运算的标准值，s是考评结果。

加权平均法具体实施步骤如下：

第一步，计算各指标权重。

第二步，计算各指标的标准值。例如，可以通过假设各指标满分为100 分，通过选取10 位考评组专家分别对各主要指标进行打分，采取去掉最高分和最低分，加权平均计算中间得分，以此作为各指标的标准值。

第三步，计算综合评价值。即：S=这里综合评价值分为优秀、良好、合格、不合格四个等级。其标准如下：

优秀：S≥90 分；

良好：S≥75 分且＜90 分；

合格：S≥60 分且＜70 分；

不合格：S＜60 分。

三、预算支出绩效考评的组织实施

一是成立考评组织。预算支出绩效考评工作的开展，通常成立两个组：领导小组和考评小组。还可以根据考评工作需要选聘相关咨询专家，成立专家咨询组，明确其工作任务和要求。考评小组成员一般由财务、审计等有关部门人员组成，人数不宜过多，尽量从财务、审计部门中调整，有条件的可聘请有关专家参加。抽调考评人员时，要特别注意人员的综合素质，总的要求是：政治素质要好，业务能力要强，专业技术要精，能胜任考评工作。

二是制定考评方案。预算支出绩效考评方案通常由考评组根据有关规定制定，报经有关领导批准后实施。在制定考评工作方案时，要以预算管理有关规定为依据，紧密结合单位实际，确定考评标准，规范考评范围、条件、程序及注意事项，切实做到考评工作有法可依、有章可循。考评方案内容应当包括：考评范围、考评时间安排、考评内容、考评方法、考评人员分工、考评要求等。

三是收集考评资料。预算支出绩效考评资料涉及到预算支出的方方面面，因此，资料收集工作非常重要，工作也复杂繁琐，直接影响考评结果的真实性和客观性。考评对象要做好迎评工作，主要包括账务处理，有关原始凭证要全部入账，做到账账、账表和账卡的相互一致。考评组可以根据考评工作要求，采取现地查看、问询、座谈等多种形式收集基础资料，包括考评对象的基本情况、资金的使用情况和考评指标体系需要的各项数据等。此外，要注意对收集到的考评资料进行辨别和筛选，确保考评资料来源及考评依据的可靠性。

四是选择考评方法。预算支出绩效考评工作是一项系统工作，考评对象多，考评内容复杂，在实施考评过程中，要针对不同环节、不同对象、不同内容及根据建立的考评指标体系的特点，采取科学、合理的方法，既要讲究方法的科学性，又要注重考评过程的实效性，使考评目的与方法相互匹配。目前的考评方法比如加权平均法、标杆管理法、逻辑分析法、综合指数法、模糊数学法等，都存在着各自的利弊，要结合考评对象合理选择考评方法。

五是进行考评总结。考评总结是对预算支出考评工作、考评对象预算支出及资金运行等情况进行汇总、分析和总结，并在此基础上形成书面考评报告。总结报告内容包括：情况概述、存在问题、原因分析、意见建议。为确保绩效考评效果，防止走过场，必须高度重视对预算支出执行中发现问题较多的单位进行回访，检查其落实整改意见的情况，督促其尽快解决绩效考评中发现的问题。