新政府会计制度下事业单位内部控制探析

高晓芸

福建省教育科学研究所 福建 福州

一、引言

事业单位类型多样，原来采用不同的会计规范进行核算，2019年1月1日施行的新政府会计制度建立统一、科学的核算体系，增强了会计信息的可靠性。政府制度改革后主要有三点变化：首先，新政府会计制度具备“双功能”，实现财务会计与预算会计并行记账；其次，新政府会计制度下会计核算“双基础”，收付实现制和权责发生制同等地位。改革前费用的核算不准确，例如缺少对固定资产的核算与反映，相关费用没有进行资本化，影响会计信息真实性，改革后固定资产按规定资本化，并计提折旧，准确反映资产的当前状况；最后，新政府会计制度会计信息披露形式“双报告”。预算会计核算编制预算报告，财务会计核算编制财务报告。会计核算要素和科目是编制财务报告的基础，在原来会计科目的基础上，新政府会计制度对部门会计科目进行修改和新增，这样的科目设置体系比原来更规范、更科学，全面反映事业单位资产负债“家底”，以及财务运行效率。

财政部于2008年6月发布《企业内部控制基础规范》，国内企业内部控制法规正式确立。2017年1月财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度》后，行政事业单位开始广泛重视并推广应用内部控制。事业单位要加强内部控制体系建设，适应型新政府会计制度的核算要求，提高财政资金使用效率，有效防范财务风险。

二、新政府会计制度下事业单位内部控制的重要性

1.有效防范风险

内部控制最早运用于企业管理中，由于经济快速发展和会计理念的不断更新，事业单位管理涌现出许多问题需要建立内部控制规范，内部控制重要性越来越显著。事业单位的资金来源于财政，防范资金风险是首要任务，而风险识别是内部控制政策制定和细则执行的基础。政府会计制度改革后科目设置体系比原来更规范、更科学，也更符合复杂的经济业务活动的相关财务核算要求，完善内部控制体系能提高单位运行效率，保证资产的安全性和有效性，明晰各岗位职责，互相监督，互相制约，有效防范内部风险和外部风险。

2.提高会计信息质量

会计信息质量越来越受重视，无论是国家宏观调控和监管，还是事业单位的管理运营，都要以会计信息为基础。目前，事业单位预算绩效管理评价有赖于会计信息的披露。财政资金的支出是否合规有效，是否有执行偏差，能否得到及时纠正，及时、准确、有效的会计信息为单位实现管理目标提供了有力保证。会计信息质量与内部控制相互联系、相辅相成，提高会计信息质量，为单位管理人员提供了有效决策支持。

3.实现单位管理现代化

内部控制的建设往往需要信息技术的支持。传统的管理方式存在信息不对称、信息延迟、信息整合度差等不足，依托现在信息网络技术的发展，构建强大的内部控制系统，能及时监控单位运行的各个环节。会计电算化推动会计核算的加速变革，数字化发展推动着管理转型升级，推进信息化建设是实现事业单位管理现代化的有效途径，运用办公软件、数据平台等多种信息手段及时获取单位运行情况，迅速反馈给管理层，提高单位的管理效率，推动单位管理信息化、智能化、数字化。

三、事业单位内部控制存在的不足

1.内部控制制度不健全，权力制衡不到位

内部控制能够发挥相互制约、相互监督的作用，但是一些单位的负责人不重视内部控制制度建设。内部控制制度可以围绕预算管理、收支管理、票据管理、资产管理、资金管理、合同管理、三公经费管理等主要工作，建立规章制度，涉及面较广，内部控制规章制度需要财务、人事、行政、业务多部门配合制定。但在实际工作中，内部控制规范往往由财务部门独立制定，这导致单位内控制度覆盖面不全。很多基层单位由于人手不足，权力制衡不到位，存在岗位分工不合理现象。例如，在人员较少的事业单位，财务人员往往兼任资产采购人员，违背不相容岗位相分离的原则，容易导致舞弊行为；另外，也没有定期轮岗，容易发生违法行为，无法监督财务行为是否合规。

2.内部控制约束力不强，财务风险评估流于形式

单位负责人和财务人员存在内控意识薄弱的现象，相关人员甚至对内部控制不了解，制度规范执行力不强。有些单位重要决策未经过“三重一大”会议等集体研究，通常由管理人员进行决策，存在很大的风险。内部控制的实施主体通常由财务部门承担，没有独立设立内部经费审计人员，内部审计监督机制缺失。内控控制评价表往往由单位财务人员自行填报，财务风险评估流于形式，随意性大；缺乏对内部控制执行的有效性进行客观评价，内部控制规范与实际操作相脱节，弱化了执行效果。另外，外部审计、财政等部门没有办法进行定期检查。

3.内控信息化平台建设滞后，资源整合有待加强

信息化平台建设是监控内部控制状态的有效手段，目前信息化技术手段应用不成熟，没有办法做到监控单位收支的具体环节，不能及时发现财务问题，无法监测资金使用的合理合规性。信息化平台应用大多局限于财务部门使用，没有对业务部门进行监控，无法真正实现业财融合，也就无法真正了解单位内部控制真实情况。

另外，平台建设存在重复性。例如，政府机关事务管理局要求上报的固定资产报表，使用该部门要求的平台进行填报，而财政部门要求上报的固定资产报表通常又通过另一个平台进行申报，存在双平台申报问题，信息共享性差。目前单位很多业务使用政务信息网（内网）以增强信息保密性，在工作中存在同个部门要求上报的办公用房在互联网（外网）申报、公有住房在政务信息网（内网）申报的情况，要去适应不同网络系统申报的操作规范，增加了工作量，信息资源整合需要优化，以便提高工作效率。

4.内部控制观念落后，人才队伍建设投入不足

内部控制智能化对财务人员提出了更高要求，财务人员往往只注重专业知识的扩展，观念还停留在报销、做账、做报表等基础工作上，没有加强计算机信息技术的学习，导致软件操作不熟练，缺乏向管理型会计转型的意识。信息化技术更新迭代很快，人工智能必将取代简单重复的财务环节，部分年龄较大的财务人员学习能力较差，往往不能很快适应新操作系统。内控信息化建设需要具备财务、计算机、法律等知识的复合型财务人才，一些财务人员知识不够全面。有的单位负责人不重视内部控制的重要作用，对内部控制的学习和培训投入不足，导致单位大多工作人员意识薄弱，日常业务中无法做到相互融合、相互渗透，也就无法真正落实内部控制规范。

5.全面预算管理不到位，绩效评估制度不明确

全面预算管理是统筹财务及非财务资源，利用计划、分配、考核、评价、控制等多种工具以实现单位运营目标的现代化管理手段。全面预算管理近年在事业单位兴起，但是有些单位尚未建立全链条、全覆盖的预算管理机制，重财务预算、轻业务预算。目前，很多单位预算不重视预算编制工作，人员配备不足，业财融合的思维欠缺，该项任务基本由财务部门承担，往往导致编制方案考虑不周全，预算管理粗放，重形式轻内容，执行的覆盖面和深度不够。在内部控制评价上，绩效评价内容、指标、程序没有细化与量化，绩效评估制度不健全，绩效评价与预算安排脱节，没有发挥出绩效评价的作用。

四、事业单位内部控制建设的优化路径

1.健全内部控制自查机制，加强内部权力制衡

单位管理人员应重视内控制度建设，增强风险管理意识和主体责任意识，发挥模范带头作用，全面梳理业务流程，明确业务环节，准确把握风险点，并针对存在的问题进行分析；采用更加精细化、科学化的内控控制实施方法，进一步健全内控制度。

成立清查小组对财产定期进行自查，根据自查情况进行整改，强化执行落实机制，确保会计信息真实反映财务状况；加强内部权力制衡，单位应该全面统筹考虑业务各环节流程，合理设置内设机构和岗位职责，明确内控关键岗位，定期轮岗，做到互相监督、互相制约。

2.强化内外部监督，建立科学风险评估机制

单位应该建立日常监督和专项监督相结合的常态化内部监督机制，定期检查审批制度是否得到有效执行，是否存在脱离控制的业务或事项，针对检查结果及时反馈，单位管理人员应及时了解内部控制执行情况，积极优化内部环境建设，认真听取员工提出的意见。针对重大项目组织专项检查，针对各个流程进行风险评估，辨别项目潜在风险，及时纠正问题，从细节入手精准防范化解重大风险。建立科学的风险评估机制和评估流程，主动公开内部控制相关信息，不掩盖自查发现的管理漏洞和薄弱环节，真正发挥内部控制的作用。

绩效目标考核也是一种对内部控制监督成效的检验方式，检查和评定职工对岗位职责的履行程度是反映工作执行效率的有效方式，单位应建立绩效考核机制，提高员工工作的自觉性和主动性。财政、纪检、审计等部门定期对单位内部管理情况进行检查，积极发挥好外部监督的作用，内外部监督协调一致，促进单位健康有序发展。

3.完善内控信息化平台建设，整合资源实现信息共享

信息化平台是强化内部控制的科学有效手段，在数字经济背景下，内控信息化系统可以借助云计算、人工智能、OA 系统等多种技术手段，促进事业单位内部控制体系建设和提升管理能力水平。信息化平台建设的框架设计应该涵盖预算管理、收支管理、采购管理、项目管理、合同管理、资产管理、工程管理、部门决算和报表管理、管理决策等功能模块，实现从业务、财务到决策全方位的控制，构建完整的信息化监管平台，做到环环相扣、相互制约。

内控信息化系统用户必须按照岗位不相容原则设置权限，加强授权审批各环节控制，定期测试信息化平台的安全性、有效性，及时发现系统漏洞加以修复，从而加强数据安全。各部门应加强协调合作，构建一体化信息化平台，打破“数据烟囱”，实现信息共享，减少平台功能重复建设，提高工作效率。

4.转变观念，加强内部控制人才队伍建设

首先，单位管理者应该强化内部控制意识，积极创造条件为员工开展内控制度培训。员工是单位业务开展的执行者，只有全员树立内部控制意识，才能在日常工作中融入内部控制工作理念，自我警醒、自我监督，真正贯彻落实内部控制制度，从而在源头上消除财务风险、管理风险。财务人员要切实转变观念，向管理会计转型，学习最新的内部控制规定，全方位提升专业素质。

其次，单位应该加强内部控制人才建设的组织领导，丰富内部控制培训方式，让大家掌握内部控制的基本原理和操作方法，与日常工作相结合，单位要把人才培养纳入单位管理决策中。单位可以邀请外部内控专家来单位讲授内部控制重点难点问题，员工通过专家讲授知识、提出问题、答疑解惑，获得知识的增长。

最后，可以针对关键岗位，选择有基础扎实、素质过硬的人员进行严格培训，拓宽其知识面，将信息技术、法律、统计分析等知识融入工作，使相关人员掌握专业技能。

5.深化全面预算管理，强化绩效目标管理

单位管理人员应当转变预算管理观念，编制预算应当统筹协调业务部门和财务部门，将预算管理理念融入各个职能部门的日常工作。有条件的单位可以成立全面预算管理小组，制定预算管理制度，规范编制流程，优化预算编制方法，提高预算编制质量。

多维度、多举措落实全面预算管理，建立健全预算绩效管理机制，加强相关人员培训，拓宽预算管理广度，强化绩效目标管理和结果应用。单位绩效目标管理必须统筹预算资金管理和经济业务具体情况，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效益、生态效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面细化考核，要将绩效评价的结果同预算安排紧密结合，上级单位也要把好审核关，对于绩效目标完成度差的项目不安排经费预算，督促单位强化目标管理。

五、结语

综上所述，政府会计制度改革推动了内部控制体系建设深入发展，在新会计制度背景下加快建立现代财政制度，完善事业单位内部控制体系建设，是适应新时代、新政策、新理念的必然要求。事业单位应该建立全链条的内部控制管理制度，转变全员观念。内部控制管理不仅仅涉及财务，而是涵盖资金、业务、资产等多方面控制的综合管理，利用好信息化技术手段加强对单位内部经济活动的有效监督，健全风险评估机制，强化绩效目标管理，完善内部控制体系建设，从而提高财务管理水平，优化单位管理和决策。