行政单位项目支出绩效评价工作实践与思考*

苏露 秦源 吴凌云

1 广西壮族自治区宏观经济研究院 广西 南宁；2 广西大学 广西 南宁；3 广西科技大学 广西 柳州

一、引言

预算绩效是指根据预算实施的相关行为及收获的效果，反映现实取得效果与预期目标值的关系。财政支出绩效评价是指财政部门和预算单位根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

绩效管理是当代公共管理领域研讨的重要课题，目的是为了提高公共部门的组织绩效。绩效评价和绩效管理有所不同，前者是前一段绩效结果的总结分析，注重过去；后者是基于组织的战略目标和年度计划，制定绩效规划，谋划未来。

二、项目支出预算绩效管理的重要作用

项目支出绩效管理对于加强财政预算资金管理具有重要意义。一方面能够准确掌握部门资金的预算管理情况，以经费管理与使用为主线，综合反映各单位履行职责情况，同时提高资金管理的科学化水平；另一方面，通过把经济效益和社会效益指标纳入评价范围，有利于推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变。行政单位项目支出绩效管理包括对项目事前审核评估、事中跟踪监控、事后绩效评价全过程的管理，这三个环节各自的侧重点有所不同，发挥的作用不同。

（1）事前绩效评估。编制预算前，通过对项目立项的必要性、资金筹措合规性、投入资金经济性、实施方案的可行性、绩效目标设置的合理性等进行审查，可以提升预算编制的科学性，从源头上减少财政资金投入失误。

（2）事中监控。预算批复后，每月对项目的绩效目标实现程度和预算实际执行进度跟踪监督，监控主要内容包括项目资金使用、项目进展和实现结果情况、项目执行现状与绩效目标存在偏差、项目实施存在问题、项目纠偏采取的整改措施等，通过监控可以及时发现年底前都无法开展工作或绩效目标不能完全实现的项目，通过纠偏止损、调减指标、调整项目等方式，可以强化部门责任，确保项目预算绩效目标实现和资金规范使用，避免预算执行偏差。

（3）事后监控。预算完成后，对预算项目开展重点评价，通过对照预算执行和绩效目标实现情况，查找问题、总结经验，将评价结果反馈与整改、激励与问责结合，将评价结果作为安排下年度项目预算的重要依据，修订完善管理制度和资金管理办法，促进预算决策提质增效。

三、项目支出绩效评价工作实践

1.基本情况

A单位为行政单位，项目支出预算主要有两类：一是公共项目支出，主要有会议费、培训费、物业管理费、工会等活动经费预算、政府采购预算等。二是各部门专项业务费预算，主要是结合各自职能，详尽谋划年度工作任务，准确地测算经费需求，科学编报经费支出规划，并逐项编写项目概况、政策依据、项目主要内容，和分年度、分季度经费支出情况。另外，对于大项支出，以及一些虽然投入资金少但影响力较大，能够体现单位核心职能的工作，要求各职能责任主体编制项目绩效目标表。

A 单位开展项目支出绩效评价的基本内容有：绩效目标的设定情况；资金投入和使用情况；为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等；绩效目标的实现程度及效果。可归纳为“投入―过程―产出―效果”。其中，投入主要是前期管理和项目决策，主要评价项目申请、设立过程是否符合相关要求，用以反映和考核项目立项规范性和可行性情况等；过程主要是项目管理和资金管理，其中项目管理包括项目管理制度、制度执行有效性、项目质量控制、项目档案管理；资金管理包括资金管理制度、资金到位率、资金支出进度、资金支出规范性；产出即项目产出，主要从产出时效、产出成本、产出质量、产出数量方面进行评价；效果即项目实施效果，从经济效益、社会效益、可持续影响三个方面评价。通过3年多的工作实践，A 单位项目支出绩效管理工作水平得到不断提高，但仍存在一些问题有待改进。

2.项目支出绩效评价发现的主要问题

（1）预算编制不够完整，细化度有待提高。一是所属单位上年度结转资金未编入当年部门预算；二是补助“市县”项目支出预算资金分配未细化到市县；三是部分大额项目年初预算未细化到具体用途，有些项目预算编制只列明主要用于工作调研、指导经费等，但实际有固定资产购置等支出，有的项目经费中开支工作经费比例过大，而且有交叉重叠之嫌。

（2）预算开支把关不严。部门预算执行中资金使用合规性也是预算绩效评价的重要内容之一。抽查发现，部分合同无法定代表人或授权人签字，无合同签订日期；再如，从A 单位这两年决算报表反映，每年都开支了200 多万元的印刷费，无验收证明材料或验收手续不全。经了解，印刷宣传书籍业务的做法是由上级单位与厂方订合同统一采购印刷，约定由上级单位付款，由印刷厂直接寄给市县基层单位，由市县基层单位负责接收。在此情况下，基层单位不了解合同约定情况，未认真履行验收手续，手续不规范齐全或不注意保存验收资料并上交主管部门。而财务办理资金支付时，在没有检查全部验收资料等佐证材料的情况下，就将印刷资金全部支付到印刷厂，导致评价时资金使用合规性指标被扣分。

（3）考核指标偏离原设定目标值较大。第一，预算调整幅度较大。预算调整率高达46.96%，超出目标值，主要体现为当年度部门预算追加经费较多，同时部门预决算收入差异率超出考核目标值，部门预决算支出差异率超出考核目标值。据了解主要是政府新增工作任务导致经费追加。

第二，结转结余率高。本年度累计结转结余资金同比增长较大，虽然考核年度支出进度达100%，但是有大部分支出为已列支结转支出。据了解，项目支出进度慢，按时支付率不高是结转数额较大的重要因素。另外，同一年度内，单位一边大额追加预算，一边又大额结转，也反映出资金使用效率不高。应引起财政部门关注，可将这部分的沉淀财政资金调整用于教育等急需的领域。

第三，往年数据分析利用率不高。从预决算情况对比看，近两年来，决算收支相差不太，但预算调整率均较高，其中上年预算调整5177.23 万元，预算调整率60.4%，而当年预算调整4242.18 万元（已扣除所属单位上年未列支结转资金），预算调整率46.96%。连续两年出现这种情况，可以看出，A单位并没有很好地对往年数据进行财务分析，年中大幅度调整预算。具体情况见表1。

表1 A 部门部分重要绩效评价指标对比

（4）拨出经费监管缺失。由于A 单位的工作特点，通过上级预算安排的资金，每年都下拨大量工作经费或实物到各地市（县）使用，而由于种种原因，并没有做到定期或不定期对下拨经费使用的合法合规性进行追踪监督，存在较大支出风险。比如，全国统考年初预算360 万元，其中实际拨付至各市的考务及考试专用文具、标准化考场设备及报名服务费共276 万元，以“以拨代支”形式确认为当年支出。

（5）部分项目支出进度较慢。主要是部分项目实施进展慢。比如当年度预算项目中，所属单位智慧校园项目，在次年6月财政部门来开展绩效评价时仍然在安装调试中；对外援助项目当年11月份才拨付给辖区内基层单位，次年10月份才能实施等。因项目推进慢导致支出进度被扣分。

（6）绩效评价指标设计不够科学、合理。评价指标的设计中，多为易于界定和衡量的定性指标，定量指标较少，且缺少数据支持和科学的测评分析。比如全国统考项目年度预算360 万元，A 单位设置该项目年度预算目标的产出时效指标为：拨付各市考试考务费，约283 万元，5月预拨70%共196 万元，余款87 万元8月拨付完毕。但是从当年实际情况看，到5月份累计支出才7335 元，9月底累计支出292.89 万元，12月份才全部支出360 万元。说明目标设置未做到充分预测，与实际相差较大，直接影响绩效评价分值。

（7）对绩效评价不够重视。目前绩效评价工作开展还不够深入，对“效”的理解不足，只按计划完成任务，不注重效果和效益。部分人认为评价只是例行检查，编制绩效目标的指标值设计非常保守，远远低于实际可完成的工作业绩，使得绩效评价失去现实意义。在财政部门布置绩效自评工作时，没有认真落实，未明确到责任部门和个人，各种材料散乱无序，自评报告也很不规范。

四、对策建议

1.建立健全预算绩效管理机制，确保绩效工作高效

建立预算绩效管理工作机制，落实预算绩效管理责任部门。应以财务部门为预算绩效管理的牵头部门，全盘统筹各项目的预算绩效管理工作；经费项目预算执行部门，具体负责项目绩效各项工作；单位绩效部门负责对项目预算绩效各项指标的设置进行把关。同时，将预算绩效管理相关内容，纳入对业务部门的年度综合管理目标进行考核。通过建立完善的预算绩效管理机制，层层压实各项责任，确保项目预算绩效管理工作有序高效开展。

2.科学设置预算绩效指标，增强绩效可评性

绩效评价是绩效管理的核心，绩效指标的设定非常关键，直接影响评价工作开展和实效。作为各级政府职能部门，年度工作内容多、项目资金数量大，要根据本部门工作目标、特点和具体要求，通过合理设置预算绩效目标，充分发挥指挥棒作用，推进项目按时保质完成。指标的设定除了要考虑数据的可收集性和操作性，绩效评价还应考虑长远、考虑全局，兼顾当年绩效和多年绩效，短期绩效和长期绩效，经济效益和社会效益。如A 单位在职责履行方面可以设计：绩效目标完成的数量、质量、时效、成本4 个三级指标，完成数量可以根据宣传普及、考试与指导、培训、服务指导等活动情况设计评价指标。在履职效益方面设置社会效益、满意度指标，通过收集新闻媒体报道情况、调查问卷等作为评价佐证资料。

3.加强项目预算绩效完成情况跟踪，及时解决问题

项目开展过程中，要加强对预算绩效进度情况的跟踪，实时掌握项目实施情况，并根据发现的问题，及时采取措施，确保项目顺利完成。具体实施部门要着力加强对项目各项工作环节的管理，同时注意工作中各类文档资料的收集整理，形成完整的目标完成情况佐证材料。财务部门按季度对绩效目标的执行情况进行跟踪，不断完善项目预算绩效管理方式，对存在问题的工作环节，制定有针对性的措施，早发现，早解决。

4.强化项目执行主体责任，狠抓预算执行

强化项目支出预算执行主体责任意识，建立项目支出预算执行管理责任制。项目要严格按预算项目计划的时间节点完成相应的支付工作，每季度根据项目开展情况，对合同执行情况进行梳理。对符合支付条件的事项，逐项核实各项数据，通过对项目支出进度及合规性的精细化管理，尤其是拨付到基层的资金，要检查合法合规性，监督是否存在挤占、挪用资金情况，设备购置政府采购和审核审批手续是否完善，是否纳入单位的固定资产管理，相关物品是否办理领用手续。

5.重视绩效评价结果的应用，发挥绩效管理目标导向作用

绩效评价结果应充分发挥积极的导向作用，根据每年的绩效扣分情况，单位要在资金安排使用过程中增强科学决策意识，合法合规使用，并充分利用往年财务数据分析，以“绩效”为先导，提高资金使用效率。还要引入竞争理念，将评价结果作为人员提拔任用、职称晋升、评优评先、奖励、责任追究的重要依据，以此规范预算，形成“花钱必问效，无效必问责”的约束机制，促使工作更加高效。