行政事业单位预算绩效管理现状及改进建议

高 颖

上海市城市建设档案馆 上海

一、引言

近年来，随着我国财政预算体制改革的不断推进，国家出台了一系列关于深化预算管理的政策制度。要管好、用好财政资金，保证纳税人的钱用到实处、产生实效，行政事业单位预算绩效管理显得日趋重要。随着国家实施减税降费的政策，财政各项收入增速放缓，资金供需之间矛盾增大。各级行政事业应充分考虑到承担的政府职能及社会服务责任，加强预算绩效管理，落实国家财政政策，要把有限的财政资金发挥出最大的效应。预算绩效管理制度的出台与实施，强化了从中央到地方各级政府，再到各级部门，最后到各个预算单位的预算支出责任，加强财政资源的合理配置，推动预算管理制度不断完善。

二、行政事业单位开展绩效管理的重要意义

预算绩效管理是将预算管理和绩效管理有机结合起来，强化政府预算为民服务的理念，将绩效目标管理、绩效跟踪管理、绩效评价结果反馈及应用纳入预算编制、预算执行、预算监督的全过程，以预算资金支出管理目标的实现和取得的效益作为评价重点，着力打造事前、事中、事后的有机衔接的全生命周期的预算管理方式。以国家财政政策为指导方针，促使各级行政事业单位加强财政预算资金的管理，把资金绩效评价作为科学有效的监督方式手段，让财政资金更有效地服务于社会。

1.有助于提高财政资金使用效益

行政事业单位开展预算绩效管理工作，要根据本单位三定方案、发展目标、工作计划、重点规划，制定相适应的预算绩效管理目标，并建立合理的绩效评价指标体系。首先，行政事业单位能有效控制本单位成本费用，合理分配财政资源。其次，行政事业单位按绩效评价要求取消低效无效的资金项目，将评价结果与预算安排有机结合，避免财政资源浪费，让财政资金真正用在重点领域，提高财政供给的精准性，使行政事业单位的预算管理行为更加务实、高效，切实提高财政资金的使用效益。

2.有助于提升单位国有资产管理水平

行政事业单位资产是国有资产的重要组成部分，也是行政事业单位履行职责、向社会提供公共服务的物质保障。行政事业单位强化预算绩效管理，可以有效梳理国有资产管理工作，保障国有资产安全性和完整性，防止国有资产流失，实现国有资产的优化配置，提升国有资产的使用价值，从而提高国有资产管理水平，实现国有资产的保值增值。

3.有助于健全和完善单位内部控制制度

行政事业单位实施预算绩效管理，能有效保障内部控制建设的良性发展。两者相互联系，明确预算绩效管理的主体责任，硬化绩效责任约束，在预算绩效管理工作中能发现内部控制各环节中存在的问题与不足，推动本单位内部控制制度的改进和完善，防范风险，进而更好地履行社会职责，促进行政事业单位管理效能的提升。

三、行政事业单位绩效管理中存在的问题

1.对预算绩效管理的重要性认识不到位

部分行政事业单位对预算绩效管理的认识和重视程度还不够，意识淡薄。虽然预算绩效管理全面推行已有多年，但是受众多因素的影响，一些行政事业单位形式上在执行，观念上未到位。本单位预算绩效管理的主体责任是什么，责任约束在哪里，绩效结果怎么样等都不清晰。很多行政事业单位工作人员片面地认为预算绩效主要是财务部门的工作，与业务部门的工作关系不大。业务部门的知晓度、参与度不高，沟通不积极，提供不了相应的信息，导致预算绩效指标的选取、绩效指标体系的构建，以及具体项目实施状况的跟踪等工作无法有效展开。

2.预算绩效指标设置不够合理

预算绩效指标的设置需要结合相关制度和单位的实际情况来量身制定。在制定过程中，行政事业单位应该充分征询单位各个职能部门、各个相关岗位工作人员的意见，根据有关的政策，参照部门历史标准、同行业的绩效指标、计划标准等几个方面因素来确定。由于涉及的范围较广，大多数行政事业单位没有进行深入细致调研，随意设置绩效指标，致使设置的预算绩效指标脱离实际，严重影响了绩效指标评价的准确性、科学性，无法突出行政事业单位的工作重点和特征，出现预算绩效管理关注点不清晰等问题，使以后的绩效评价工作难以达到预期的效果。

3.预算编制环节不合理

预算编制是整个预算管理的起点，预算编制直接影响后续预算的执行、预算绩效评价等一系列活动的有效进行，但是当前存在一些问题，主要体现在：预算编制与本单位的资产管理没有衔接，本单位的房产、设备长期闲置，设备的配置数量、配置标准超标，预算编制时这些单位继续申请财政经费购置设备设施。另外，一些行政事业单位仍然存在“要项目、争资金”的做法，多报预算，导致到年底用不完而形成存量资金。预算项目缺乏科学性、合理性，使财政资金的使用效益难以体现“优化”的特征。

4.内部控制制度不健全

内部控制制度不健全是制约行政事业单位内控建设有序发展的关键因素，也是许多行政事业单位存在的问题。尤其是部分单位的财务管理制度缺失，制度体系没有定期总结和修订，缺乏完善的绩效考核体系。行政事业单位缺少内控制度的约束，导致在预算执行中，相关人员对风险识别判断不清，主要风险点分析不透彻，没有覆盖到经济活动所涉及的各项业务和事项，各种经济活动环节中可能会滋生不同的风险隐患，这样不仅弱化行政事业单位的管理效能，而且易形成违规现象，影响预算执行效果，对行政事业单位健康发展十分不利。

5.绩效管理人员职业素养不足

对于行政事业单位而言，绩效管理人员的职业能力和素养直接关系到单位良性发展。部门绩效管理人员的基本专业知识不扎实，工作责任心不强，没有绩效管理方面的工作经验，难以对经济事项进行有效的判断和甄别，遇到问题互相推诿。特别是有些绩效管理人员法律意识淡薄，受利益的诱惑，对违规、违法的经济行为采取缄默或妥协的态度，丧失了立场，偏离了正确的轨道。这些原因都是导致经济风险产生的重要因素。

四、行政事业单位预算绩效管理工作的改进建议

1.增强预算绩效管理意识

行政事业单位要强化全员的预算绩效管理意识，必须要让单位管理人员从思想上转变对预算绩效管理工作的看法，意识到这项工作的重要性，从而发挥带头作用。在高度重视这项工作的同时，行政事业单位应该广泛宣传预算绩效管理的理念、作用，定期组织本单位管理者和各部门相关负责人、关键岗位人员，对预算绩效管理的政策进行解读和相关业务知识培训，树立正确绩效观，强化预算为民的理念，突出绩效责任，领会内涵，查找差距，结合单位现状制定相应的预算绩效管理制度，带领全员积极投身公共事业建设。

2.科学合理设置预算绩效指标

通过加强对预算绩效管理的认识，行政事业单位要根据本单位的职责、事业发展规划及年度重点工作计划来制定绩效目标，充分了解绩效指标体系及绩效评价结果之间的关联性。各部门业务项目与部门职责息息相关，健全财务部门和业务部门之间的工作协同机制，梳理、分析和提炼核心绩效指标，聚焦履职尽责和履职效果。

行政事业单位预算绩效指标是绩效目标量化和细化描述，必须因地制宜，根据本单位所处行业的特征、地区因素及服务对象的类别，突出行政事业单位以提高公共服务质量为目标，注重绩效指标的相关性与全面性，明确各指标的考核标准、考核方法，将指标分解到相应的责任部门中，然后用定量和定性相结合的方法将指标细化完善。比如，可以通过专业岗位员工访谈调查、行业标准、历史数据水平及本单位预算定额标准进行综合考量，确定标准，从而使预算绩效指标可衡量，更具有说服力。

3.预算编制工作做细做实

行政事业单位要加强预算绩效管理，要进一步规范预算编制工作。各单位实施预算绩效管理，应该站在法律法规、部门职能、年度工作计划和项目规划角度上，按照轻重缓急合理安排资金预算，开展预算编制工作。按照预算编制要求，行政事业单位要进行统筹考虑，重视人财物的整体配置，重点项目要有充分的设立依据，积极研究论证，细化预算，提高预算编制的针对性。与此同时，项目还应当经过可行性论证、评审等工作，加强事前绩效评估，减少预算追加的次数和预算支出的随意性，提高预算编制的质量，为后续预算绩效评价提供有效参考依据。

4.完善资产管理制度

行政事业单位要加强预算绩效管理的整体性和协调性，其中提高国有资产管理效能，实现资金、资产的统筹安排和优化配置，也是改善行政事业单位预算绩效管理的一个重要举措。

首先，行政事业单位要利用资产管理平台，不定期盘点所有在册登记的资产数量和使用状况，摸清使用、闲置、报废待处置的资产情况和各自的占比，做好分类分档。单位的监管监察部门对于资产存量及盘点情况进行逐笔甄别、反复核实。

其次，行政事业单位要在各部门之间建立闲置资产调节机制，盘活单位存量资产，避免闲置资产、低效资产长期沉淀浪费，从而提高资产利用效率。

最后，行政事业单位在编制预算时要强化资产采购评估和资产绩效评价，根据评价结果设计管控措施，优化资产管理制度来实现合理配置资产，节约预算资金，防止因错配、超配而形成新一轮的低效资产。

5.加强内部控制建设

行政事业单位通过强化内部监督，充分发挥内审机构的内审职能，合理设岗，建立内部管理的激励约束机制，将内部控制制度建设和预算执行情况纳入绩效考核体系，涵盖本单位所有部门和岗位，以及整个操作规程和管理过程，强化风险识别，制定风险应对措施。

行政事业单位内部要树立起绩效观念和责任意识，规范使用资金、资产，特别是要关注资金、资产的使用效果和产生的效益，将单位的日常评价与重点监督、内部分析与外部评价相结合，建立资金、资产使用的跟踪问效和责任追究机制。行政事业单位对资金、资产在使用过程中存在不合理或效益不高甚至浪费的问题，要第一时间进行处理，同时对单位主要负责人及其他责任人进行绩效问责。通过不断改进行政事业单位内部控制管理体系，提升预算绩效管理水平。

6.建立激励约束机制

目前，绩效评价结果与财政资金安排逐步挂钩，所以必须强化行政事业单位绩效责任，强化绩效激励约束机制，根据各单位的情况设置科学的岗位聘用、业绩考核和晋升培训等人事管理制度，出台一系列绩效奖惩措施。对绩效做得好的员工应该奖励，必须奖励；对于未完成绩效考核指标任务的员工或绩效评价结果差的员工，应该进行一定的惩罚。

同时，创建行之有效的沟通机制，拓宽沟通渠道，确保绩效沟通渠道畅通，信息传递准确及时。考核结果应及时反馈给员工，帮助员工发现问题、解决问题。被考核的员工提出的合理化绩效考核建议，可以作为绩效管理改进的参考依据。行政事业单位“奖罚结合”的机制，对本单位的员工积极性提高有重大推动作用，发挥员工的主观能动性，开拓创新，从而提升行政事业单位公共服务效率。

7.建设绩效管理人才队伍

要提高预算绩效管理水平离不开专业的绩效管理人员，行政事业单位必须注重专业人才的培养。行政事业单位要建立绩效管理培训机制，不断加强本单位财务人员与业务人员的职业道德和绩效管理知识的培训，使大家牢牢掌握技能，增强绩效管理队伍的整体素质。通过考核激励，行政事业单位建立考核指标评分体系，遴选出合格的专业人才。有了这样一支人才队伍，才能制定出适合本单位的预算绩效管理模式，确保预算绩效管理工作扎实推进。

五、结语

在新时代背景下如何有效实施预算绩效管理，发挥预算绩效管理的作用，是行政事业单位当前重要的研究任务。行政事业单位要建立科学的绩效考核机制，将财务管理、业务管理、资产管理、内部控制、风险管理有机整合在绩效管理中，有效提高行政事业单位的综合实力，合理运用绩效管理工具，优化资源配置，做到精细化管理，充分发挥预算绩效管理的优势，提高公共服务的效率，实现预算资金效益最大化，把政府预算为民服务的理念真正落到实处，推动国家经济向高质量的方向健康发展。