商业银行构建普惠金融长效机制研究

■/ 王灵蕙 魏学亨

随着全球经济的快速发展和互联网金融对传统金融的冲击，传统的金融形式已满足不了现有的经济形式。传统的商业银行面向的大多数是大型的企业和高端的客户，金融门槛较高，而金融条件低的中小微企业，以及收入低、财富少、能力弱、居住偏远的弱势群体是被传统商业银行排斥在外的。为了缓解这种金融服务的不公平性，普惠金融走上了历史的舞台。从国际社会来看，“普惠金融”这个概念在2005年联合国和世界银行组织的国际小额信贷年上走上了金融历史的舞台，是指金融机构在可负担自身成本的前提下，为社会各阶层和不同的群体，包括中低收入人口和微型企业提供适当的、有效的金融服务。从国内看，2013年“发展普惠金融”这个观点在党的十八届三中全会上提出，国务院和原银监会分别于2015 年、2017 年印发了和推出了《推进普惠金融发展五年规划》和《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》，2020年党的十九届五中全会提出“增强金融普惠性”，这些都高度体现普惠金融在我国经济发展中的重要性。普惠金融的核心是“普”和“惠”，即普遍享受和惠及民生，其最终的目标就是“人民共同富裕”。

一、我国普惠金融发展现状

2005 年至今，我国的普惠金融发展依次经历了小额信贷、微型金融和普惠金融三个阶段。在国家政策的积极引导下，在相对稳定的发展环境中，目前初步建立并完善了符合实际国情的普惠金融服务保障体系，普惠金融的发展对社会资源再分配具有重要意义。

（一）我国普惠金融发展阶段

1.小额信贷阶段。上世纪末起，我国开始探索小额信贷，起初的资金来源主要为国际捐助及政府政策性资金拨款。我国结合本国国情，在充分借鉴国外村镇银行成功经验的基础上进行发展创新，为普惠金融的发展奠定了良好基础。

2.微型金融阶段。随着小额信贷的扶贫成效日益显现，部分地方政府逐渐产生支持小额信贷的意识并且制定了相关政策。伴随着一系列政策的出台，我国开始步入微型金融阶段。大型银行增设针对小额贷款领域的业务，为微型金融增添活力和动力。

3.普惠金融阶段。2005年起，普惠金融愈加得到党中央、国务院的重视，国家层面出台各项政策引导普惠金融进行改革创新、加强对小额信贷的支持力度。在国家政府、金融监管机构的协作下，我国普惠金融不断发展创新。数字普惠金融的概念在2016 年出现并且逐步引起大众关注，大数据和互联网云计算技术的发展也为普惠金融的未来指明了发展方向。

（二）我国普惠金融发展现状

1.逐步形成了全覆盖、多维度的普惠金融机构体系。传统金融机构积极探索普惠金融发展模式，各类新型金融机构也结合自身特点，发挥灵活优势，与传统金融机构形成互补。传统大中型商业银行业和城商行在普惠金融发展过程中起到重要支撑作用；村镇银行、农村资金互助社、小贷公司等金融服务机构作为补充，丰富了金融服务的渠道和种类，农村地区的金融水平持续提高；随着金融科技的进步，各类新型商业模式下的线上平台，如：互联网银行、非银行类支付机构、线上借贷平台等，利用规模效应，提供新型金融产品。

2.金融产品不断创新，金融服务手段不断升级。金融产品和服务手段的丰富创新是发展普惠金融的基本要求。近年来，互联网技术的发展有利于各类商业银行延伸普惠金融服务区域，普惠金融运营成本的有效降低，普惠金融服务逐渐走向纵深。在金融行业与互联网的深度融合下，各类新型金融服务类企业不断涌现，如平安普惠、蚂蚁金服、京东金融等，金融产品类型也日益丰富，线上贷款、数字保险、蚂蚁借呗、蚂蚁花呗、京东白条等新型金融产品相继推出，新型金融产品作为传统金融服务的重要补充，进一步提高了普惠金融的服务水平和服务效率。此外，网络支付方式日趋成熟，网上电子支付逐渐替代传统支付手段，各家银行也越来越重视对网银、手机银行、公众号、小程序等线上服务渠道的研发升级。截至2021年6月，我国使用电子渠道支付的用户规模达8.72亿人，其中银行业电子渠道支付业务以及非银行类支付机构网络支付业务发展最迅速。2018 年至2020 年期间，我国银行业金融机构电子支付业务总额呈持续上升趋势，仅2020 年一年共发生电子支付2711.81 万亿元，比上年增加104.77万亿元。

3.普惠金融基础设施逐步完善。各商业银行合理铺设服务网点，填补金融服务空白区域，在提高金融服务覆盖面的同时，政府部门也加快网络基础设施建设，加强互联网金融的推广应用，银行基础设施得到改善。在支付体系建设方面，人民银行开发上线了二代支付清算系统，为农村地区支付服务体系的完善提供了系统支持；在信用体系建设方面，随着人民银行二代征信系统的上线，我国征信体系越来越完善和成熟，在规范征信获取合规性的同时，提高了征信内容的准确性，有助于解决在金融交易中信息不对称的问题，降低普惠金融交易成本、控制交易风险。

4.金融机构将更多优惠政策向普惠金融领域倾斜。各金融机构均加大了对小微企业、农户、城镇低收入群体、精准扶贫对象、特殊群体的贷款投放力度，更多资金流向普惠金融服务对象。以银行业金融机构为例，2021 年6 月末，我国普惠金融贷款中小微企业余额17.74万亿元，较2020年同期增长31%，共有3893 万户小微经营主体获得贷款支持，较2020 年同期增长29.5%；农村农民用于农业生产的贷款余额6.59 万亿元，较2020 年同期增长13.6%；万众创业类的贷款余额2293 亿元，较2020年同期增长32.9%；助学类贷款余额1238 亿元，较2020年同期同比增长11.2%；原建档立卡户存量贷款余额1221 亿元；全国脱贫人口贷款余额8556 亿元。人民银行针对小微企业设立了低息专项再贷款和再贴现资金，通过实行延期付息政策、发放信用贷款等优惠措施，逐步降低小微企业的综合融资成本。

二、商业银行普惠金融发展存在的难点

（一）普惠金融顶层设计尚不健全

1.普惠金融服务可得性尚不充分。当前，各类商业银行以及政策性银行是我国普惠金融发展的中坚力量，其中在经济发达的城市区域，大型和股份制银行的网点分布相对较为密集；在经济欠发达的县域地区，农村信用合作社、邮储银行、政策性银行仅在部分区域设有网点，农村信用合作社、村镇银行等能够在大部分县城区域设有营业网点；而在乡镇地区，仅有农信社或农商行可以布局营业网点。除此之外，在我国农村地区，几乎不存在股票交易、信托等金融业务机构。因此，我国的金融资源目前很难普惠渗透至乡镇以下的农村区域，商业银行网点在县域以下地区的的分布密度尚未达到预期，而恰恰在该部分地区，普惠金融的需求是远大于当前的供给水平，普惠金融服务区域和便利性需持续提升。

2.普惠金融风险控制体系尚不完善。对于大部分普惠金融受益群体来说，存在着经营规模有限，风险抵御能力弱等自身缺陷，给予此类群体的特性，为银行带来了较高的调查成本以及较大的信息获取难度，也是制约商业银行普惠金融发展的因素之一。近年来，国内经济经济逐步下行，普惠金融领域的信用风险逐步开始暴露，而大部分小微企业主并无有效的抵质押资产，当前普惠金融业务发展的风险缓释需求已经远远超出了传统的风险防控效力。

3.普惠金融补偿体系尚不完善。当前，我国普惠金融服务对象的信用意识相对较为淡薄，此类市场受益主体的信用记录多存在较为严重的缺失现象，传统的风险评估方法已然无法发挥出其应有的预判效能，导致商业银行不仅未能获得较好的收益，普惠金融业务的风险预期也不断增大。作为营利性机构，商业银行依旧会以利润作为其核心发展导向，因此普惠金融补偿体系的健全就显得尤为重要，该体系的风险对冲效应是促进商业银行提升发展普惠金融积极性的重要动力，而目前我国很多地区尚未建立普惠金融贷款的风险补偿体系，在一定程度上造成了部分金融机构并不重视普惠金融、参与积极性不高的问题。普惠金融补偿体系亟待完善，普惠金融补偿范围和补偿力度均有待进一步增强。

4.普惠金融消费者保护体系尚不完善。在我国当前金融环境下，诸如金融民众信息泄露、信用卡被恶意套现、遭遇电信诈骗的案例屡屡发生，这一切都源于利益的趋势，而往往在民众追求利益的过程中忽略了自身的风险承受能力，因而，收到了与自身经济能力并不匹配的重大财产损失。民众自身因素是一方面，另一方面也体现出我国金融消费者保护体系的问题缺陷。目前，我国尚未建立了比较完善的金融消费者权益保护，金融知识未能在普通民众普及开来，信息缺乏公开，在一定程度上加深了民众对于商业银行的不信任感，这与普惠金融的初心背道而驰。因此，如果需要在民众意识形态方面为普惠金融的发展打下坚实基础，就必须尽快建立健全金融消费者保护体系，提升民众的风险防范意识。

5.普惠金融法律法规体系尚不完善。现阶段，法律法规体系对于普惠金融的保护较为局限。一是有关各类金融服务主体的法律规范不全面，服务供需主体权责不明，容易产生法律纠纷。二是普惠金融各市场主体的管理责任未能在相关制度中进行明确。三是作为互联网金融的主要参与主体，商业银行参与互联网金融没有相应的准入规则和行业标准，给不法分子从事非法金融活动带来了可乘之机。因此，如果没有一个健全且符合实际的普惠金融法律法规体系，普惠金融发展就失去了一道强有力的屏障，只有在法律法规的保障运行下，才能够保证普惠金融市场的稳健运行，并使风险控制体系的有效运转，从而进一步为投资市场带来信心与活力，为商业银行普惠金融发展保驾护航。

6.普惠金融监管体系尚不完善。当前，我国在普惠金融发展过程中，逐步凸显出众多监管盲区，这种情况主要归因于我国尚未形成以人民银行、各金融机构、审计部门等相关监管单位共同监督的普惠金融监管体系去对一系列的普惠金融政策监管落地。虽然近年来，为了奠定普惠金融的发展基调，国家相关部门已经陆续出台了部分方针政策，但从商业银行角度出发，尚未对相关以上政策方针制定符合自身实际情况的细则方略，进而在发展普惠的方向上显得没有打法，在积极主动性上也显得略为乏力。首先是针对贫困地区而言，部分农村金融市场准入条件几乎等同于非贫困地区，过高的门槛其实并不符合缺乏市场活力、资金匮乏的贫困县域；其次是广大农村地区信贷资金投放水平不高，出现了严重的资金外流现象，在缺乏刚性监管标准的情况下就导致了资金供给不难满足资金需求的失衡情况；再次是现有的监管协调机制设置不合理，主要体现与地方政府金融办、商业银行以及银监部门职责履行全部局限于自我监管范畴，出现了监管空白；最后是围绕互联网金融展开的金融服务模式创新探索，其在促进普惠金融向前发展的同时也给监督管理与风险防范工作带来了全新的难题与挑战。

（二）金融资源配置不平衡

我国在近年经济形势下行的趋势下，持续提供着多样的普惠金融政策，不遗余力地支持着商业银行普惠金融发展，从中国普惠金融指标分析报告（2020年）来看，自2020年疫情发生以来，人行运用三大币政策工具，保持流动性处于合理区间，通过发放3000 亿元再贷款助力国家防控疫情，并授信15000亿元再贷款再贴现额度用于企业复工复产，为防疫保供重点领域和受疫情冲击较大行业提供支持，其中小微企业成为了重点支持对象。然而从我国商业银行的建立到如今的市场化金融，受制于历史、资金稀缺特性、企业盈利性质、风险管控、政策等多方面因素，商业银行对于业务运行成本较高且风险成本较大的小微企业经常将其拒之门外，对大部分经营稳定、信用程度较好、规模较大的大中企业则能够给予充分的资金支持，在一定程度上形成了对普惠金融群体的非恶意挤出效应。

2021 年6 月末，我国人民币贷款余额185.5 万亿元，其中普惠金融类余额24.76 万亿元，较2019年同期增长25.5%，但普惠金融类贷款占比仅为全部贷款余额的13.35%，该指标水平未来仍有较大的提升空间。因此，我国商业银行在普惠金融市场的运行过程中，尚未达到理想化的普惠效果，这与我国当前社会普惠金融资源分配失衡不无关系，虽然金融资源在分配过程中的初衷是流向民生领域，而民生群体基本都具有财务状况较差、经济实力不稳定等特点，进而导致其抗风险能力较低，商业银行面临“呆账”、“坏账”的风险大大提高，在衡量自身利益与风险的基础上，往往会放弃为这类群体提供普惠金融服务，普惠金融的外生动力不足，也就无法做到真正的普惠金融，这实际上就是金融资源配置不平衡的问题。

（三）普惠金融数据信息不对称

商业银行提供普惠金融产品及服务的重要依据来源于对于数据信息的把握。虽然和前期相比，我国的企业信息质量以及畅通方面有了明显进步，但征信系统尚未全面建立小微企业信用信息数据、经营数据采集及评级制度，商业银行所获得的企业信用数据及经营数据均较为滞后，数据信息未能充分扮演其应有的辅助角色。从小微企业角度来看，对于自身的经营数据积累及保护、信用维护应用意识不到位，金融素养较低，其获取真实经营信息的成本较大，部分企业一味的追求贷款目标会针对性的削弱一些不利于贷款成功的信息，相比大中型企业，因此无法有效匹配商业银行的数据信息要求，由此便增大了商业银行的放贷风险。在此基础上来看商业银行角度，只能是通过书面类的财务报表和企业经营记录等综合判断客户情况，从而制定差异化的服务方案，但无法对增加有效普惠资源供给并无实质意义。

因此，普惠金融数据信息不对称已成为促进商业银行普惠金融可持续发展的重要障碍之一，有效推动普惠金融数据治理，优化企业信用信息及经营数据获取渠道已成为大势所趋，以此才能提升商业银行对普惠金融市场的参与积极性。

（四）普惠产品创新能力不足

现阶段我国普惠金融虽然取得了显著的发展，商业银行也在有意识地进行普惠金融产品创新，然而在此过程中，非但没能充分契合普惠金融的新型需求，而且与普惠金融经济的核心要义和发展实质相行渐远，更多的是为了创新而创新，创新积极性远未能达到预期，因此，商业银行在普惠金融产品创新方面的确还缺乏一些深入考虑。具体表现为服务同质化严重。近年来，各大中小型银行和民营银行纷纷加入到了金融业务竞争队伍中，当前行业发展已进入白热化阶段，同一领域中出现了更多竞争对手；行业本身也跟随大的经济形势发生变化；普惠金融业务发展停滞在传统摸索阶段，同质化现象严重，在缺乏创新意识的情况下没有凸显独具特色的市场竞争优势。另外，当前商业银行在普惠金融产品创新方面存在着较强的同质性，无论是何种形式的产品，抵押类贷款多于信用贷款，小微企业很难获得中长期类贷款，从产品利率来看，整体偏高。当前的各类金融机构普惠金融产品无法匹配市场多样性和便捷化的需求，在一定程度上制约着普惠金融的长效推广与应用。

（五）民间借贷的“劣币驱良币”效应

民间借贷属于非正式金融，与现代信用借贷截然相对，在当前我国社会经济中，具有一定“劣币”性质的民间借贷正处于一个无序发展的阶段，虽然民间借贷的开展无须通过正规的商业银行，且其便捷、灵活的特点能够使其吸引众多金融素养较低、观念较为保守以及并不了解商业银行常规信贷的金融消费者，但其发展更多的是游走在法律边缘，法律无法对其产生强有力的约束，商业银行也无法对此部分信贷资源进行有效的管控及保护，因此，民间借贷发展产生的毒瘤效应正在逐步侵蚀着正规信贷资源的“良币市场”，其对普惠群体造成的负担将会越来越重，产生的潜在风险以及不良效应已无法忽视。因此，若使民间借贷的“劣币驱良币”态势继续无序发展，将严重阻碍普惠金融关系的进一步建立，不利于商业银行普惠金融的可持续性发展，这与我们近年正在开展的脱贫攻坚以及发展普惠金融的初衷将背道而驰。

三、商业银行构建普惠金融长效机制的路径

（一）营造普惠金融良好生态环境

目前，我国普惠金融的发展还处于起步阶段，推动普惠金融有序发展，需要营造良好的金融生态环境，构建良好的信用环境、担保体系和保险体系，构建信用信息共享机制。将评级机构、征信机构、行业协会等纳入普惠金融体系，构建公平、客观、有原则的普惠金融市场，努力营造良好的普惠金融生态环境，以便减少商业银行在发展普惠金融过程中产生的成本和风险。一是要进一步健全社会信用体系。健全包含小微企业等在内的普惠金融各主体的综合征信管理体系，开展信息披露和信用评级，加大对失信企业和个人的处罚力度，重拳打击逃债等失信行为，推动社会信用体系不断完善，从而全面推广基于信用的标准化、个性化信用产品，营造健康良好的诚信环境。二是做强当前政策性担保体系。发展以政府出资的融资担保机构，重点推进“三农”、“小微企业”的建设，提供国家融资担保基金，并大力发展政策性农村小额信贷机构，弥补大中型金融机构覆盖面不全的问题，为更多弱势群体提供金融服务。三是完善普惠金融风险承受和保障体系。建立以政府部门为主导、金融机构为辅助的合作模式，实现银政企风险互补机制。政府根据成本和收益的计算原则提供专项风险基金，有效降低银行承担的风险，即可对普惠金融客户增加授信，也可将原本全部由银行承担的风险进行分摊，降低银行运营成本。四是加强普惠金融宣传力度。通过举办形式多样的金融宣传活动，如在农村等偏远地区、大型社区、各类大中专学校进行金融知识宣讲等，全面提升民众金融素养，从而改善普惠信用和生态环境，增加普惠金融可得性。

（二）完善普惠金融风险监管体制

普惠金融除了要面临着信用风险、利率风险、运营风险、流动性风险、国家风险等传统风险之外，还要面临普惠金融发展过程中衍生出来的技术风险、法律风险，因此，完善普惠金融风险监管体系是保障普惠金融健康持续发展的最直接方式。一是制定长效发展规划。在制度层面上不断完善普惠金融相关法律法规，为实现普惠金融全面覆盖、降低成本、持续发展提供法律保障。二是树立底线思维。把握好推进普惠金融发展和防范金融风险的动态平衡，审慎监管和行为监管双管齐下，有效遏制风险乱象，牢守系统性金融风险的这条底线。三是制定监督管理制度。形成人民银行、各金融机构、审计部门等相关监管单位的沟通监督机制，定期汇集普惠金融中的相关数据信息，对普惠金融服务机构的资金规模、资金流向、风险、利率做出全程分析和监管，更好的调控普惠金融的发展。除此之外，还要建立与普惠金融相适应的金融风险控制体系，将大数据应用在普惠金融贷前、贷中以及贷后各个环节，提高风险分析与防控水平，完善风控模型，对普惠金融中存在的风险做出准确的识别与防控，推动普惠金融健康可持续发展。

（三）搭建普惠金融信息共享平台

现阶段，国内各类统计系统对均没有针对普惠金融数据的统计，各部门获取的金融数据都是分散的，打破数据孤岛效应，构建普惠金融信息共享平台刻不容缓。一是建立信用数据共享平台。整合金融机构、工商、税务等部门分散的小微企业信用信息，搭建相关信息共享平台，不断推进信用体系建设。同时，构建金融监管机构、工商税务等部门间的沟通机制，有效收集和更新数据，实现数据共享，建立普惠金融标准化数据库。金融机构可以依托数据对客户进行差别化管理，促使客户珍爱信用记录。对于失信的小微企业及企业主，加强法律惩戒力度，使其自觉约束失信行为，建立“信用激励、失信惩戒”的信用与信贷共同成长机制。二是搭建小微企业共享数据平台。通过将银行间各企业数据进行分类汇总，建立共享平台，增加共享数据系统中企业的数据信息量，实现银行间企业数据自由访问，从而形成银行间“技术合作、资源共享”的合作、共享和发展机制。

（四）加快普惠金融基层网点变革

商业银行网点依然是保障普惠金融总体目标、促进金融长远发展的关键。基层网点的实力决定了普惠金融业务的发展速度。一是渠道创新。金融机构开展业务时，渠道必须直达基层生活圈。同时，面对面的建立信用也必不可少，而实体网点的主要表现就是帮助客户树立银行“值得信任”、“值得信赖”的印象，在网点布局上，可以选择交通便利、生活商业集中的区域。二是资源倾斜。加大对普惠金融业务的财务资源配置，对于普惠金融贷款及小企业授信客户新增，配置专项的财务资源，并确保买单能兑现到业务营销人员及业务经办人员，将基层工作人员的劳动成果转化成绩效工资，为员工创造晋升机会。三是严格落实尽职免责。根据监管要求，银行要加快完善与普惠金融从业人员相关的尽职免责政策，制定普惠金融业务尽职免责实施细则，设置普惠金融业务不良容忍度，对于能确定不涉及道德风险、案件且没有明显失职行为的不良贷款，应免除相应履职行为的责任，解决发展业务的后顾之忧。

（五）提升普惠金融产品创新能力

近年来，传统银行在经过自助银行、网上银行、手机银行的发展，已迈入数字银行时代。数字化技术的广泛运用将有助于普惠金融服务实现规范化、批量化操作，减少商业银行成本，在一定程度上提高其商业可持续性。商业银行要充分借助发展普惠金融的机遇，推进数字银行建设，实现线上线下联动的发展模式。一是转变观念。通过互联网和信息数字化技术，依据市场需求锁定客户群。如，可通过银行自有的直销银行及商务平台，为小微企业金融提供内部数据流通，减少数据采集成本；帮助具有特色的小微客户向“互联网”转型，利用银行自有商务平台免费为其推广；还可以改进抵押贷款授信机制，对小微企业的融资，采用更加灵活且风险可控的方式。二是服务创新。金融机构要切实革新服务理念，要加快从单一的金融服务提供者向多元化的金融服务提供者转变，充分地满足各发展阶段经济主体的多元化金融需求，实现企业、民众享有平等的金融权利。三是发展移动金融。移动金融作为银行信息化时代的产物，体现了金融数字化、信息化的特征，能够便捷、廉价的获取、传送和共享信息。尤其是高坪偏远及农村地区，实体网点不足，急需推广移动金融服务。商业银行应设计开发界面简单易操作的产品，优化操作流程，让更多零接触过金融产品的客户，都有获取普惠金融获利的机会，从而实现“普惠金融”的目的。四是产品创新。普惠金融授信产品应满足操作简易、成本可控、担保灵活的特点；存款产品应满足计息灵活、定活转换方便、支取便捷等特点。总体来说普惠金融产品，应该提供更多的便捷性和附加值，有效降低商业银行的营运成本和服务对象所承担的各类费用为目的，建立商业银行普惠金融长效发展模式。