公立医院国有资产管理问题探讨

■/ 史振萍 方 洁

一、管理范围与体制

（一）管理范围

公立医院是我国医疗卫生服务体系的重要组成部分，承担着医疗救治、医学教育、医学科研、疾病预防和人才培养等重要功能。根据国务院分类推进事业单位改革指导意见，公立医院因其从事非营利医疗公益服务，属公益二类事业单位，其资产属于国有资产范畴。按照会计准则、财务规则定义，公立医院资产可以理解为由公立医院依法直接支配的、预期能够为医院提高服务潜力或者带来经济效益的、能以货币计量的各类经济资源。公立医院资产形态多样，特点各不相同，主要包括货币资金、存货、房屋及构筑物、在建工程、医疗设备等固定资产，信息管理平台、土地使用权等无形资产，长短期投资以及长期待摊费用等其他资产。

随着医药卫生体制改革不断深化，2017 年以来，国务院相继出台《关于建立现代医院管理制度的指导意见》《行政事业性国有资产管理条例》《关于推动公立医院高质量发展的意见》等，国家卫健委相继出台《关于加强公立医院运营管理的指导意见》《公立医院成本核算规范》等，财政部印发《事业单位成本核算具体指引-公立医院》以及2020 年6月1日起施行的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》等系列政策法规制度，对公立医院提出了提质增效、精细化管理、高质量发展的要求，资产管理作为医院管理的重要内容更需要实现精细化管理。

（二）管理体制

公立医院资产作为行政事业性资产的重要组成部分，其资产管理实行“上级政府分级监管，医院直接支配使用”的管理体制。具体来说，医院资产管理委员会作为医院国有资产管理的领导和决策机构，负责制定医院资产管理的具体制度、办法并组织实施；医院各行政职能科室归口管理相应资产，设置资产台账并分级负责，明确资产管理人和使用人岗位职责。

二、现状及存在问题

公立医院资产中医疗设备占多数，随着医疗技术的迅猛发展，临床需要的高、精、尖医疗设备占比越来越高，这些设备单位价值较高，与医院临床、教学、科研、预防等工作密切相关，很大程度上影响着医院医疗服务质量、医疗技术水平、科研成果、经营效益、社会效益等运营成果。现行公立医院内部资产管理体制为“医院所有，行政职能部门归口管理，各科室占有使用”的模式，随着医改不断深入，公立医院这种所有权、管理权、使用权相对分离的资产管理模式及其管理要求高的特点，使其资产管理存在一些亟待解决的突出问题：

（一）制度体系尚不健全

公立医院一般根据自身业务开展情况和管理需要进行行政职能科室设置，资产管理实行职能科室归口管理，如医疗设备、医用耗材一般由医学工程部（或设备管理处、设备科）管理；供电、供热和办公等通用设备、物资、房屋等由后勤部门管理；计算机设备及耗材、各种电脑软件系统、集成信息平台等由信息管理部门负责管理；中草药、中成药、院内制剂、西药等药品类由药学部门负责管理；现金、银行存款类货币性资产、应收及预付款项类债权性资产等财务性资产统一由财务部门负责管理；大型基建维修工程、在建工程等由基建部门负责管理；医院文化宣传类资产（如雕塑、工艺品等）由宣传部门负责管理；图书馆馆藏图书、培训教辅图书等由医学教育部门管理。

单从资产管理职能来看，有的公立医院有专设的资产管理部门，与财务部、后勤保障部、医工部、信息办等属同级职能管理部门，承担医院资产配置、采购、使用、处置等全过程管理职能；有的公立医院在财务部下设国有资产管理科，负责医院资产管理工作；有的公立医院则仅由财务部门负责财产物资核算的会计人员兼职资产管理。但总体来看都存在公立医院资产管理部门及职责不够明确，未能构建起资产采购、领用、库存等全链条管理体系。

另外，大部分医院仅在院级层面制定了医院资产管理办法，对资产配置管理、使用管理、处置管理、效益管理及监督管理等相关环节缺乏具体的制度约束，普遍未建立健全资产配置决策制度、评价考核制度和监督制度，未明确资产管理相关职能部门和使用部门的职责权限，财务部门既负责资产价值管理，又负责资产实物管理，导致资产在购建、验收、使用、处置等环节存在诸多漏洞。

（二）资产管理与预算管理衔接有待进一步提高

资产的使用、运行、维护、处置等与预算管理密切相关，医院现行的资产配置计划主要是基于临床、医技科室等使用部门的需求制定，按照院内申报流程，由各资产归口管理科室组织进行资产购置评估论证，由财务部门汇总后上报上级主管部门，由主管部门汇总后报财政审批。由于国家和上级主管部门尚未出台公立医院资产配置相关标准，资产配置预算管理没有明晰的工作流程，国家和上级主管部门资产配置预算审批手续从实践来看目前仍然较为繁杂。从2019 年开始，省级公立医院资产配置预算申报时必须同时提供由第三方咨询服务公司出具的资产配置预算评估报告，更是无形中加大了医院资产配置预算编制成本。

此外，全面预算管理制度实施以来，公立医院存在资产购置与医院战略规划和年度计划结合不紧密，预算管理部门、审计部门参与资产配置评估等工作深度不够。同时，医院年度预算安排的固定资产采购项目不能完全有效地得到执行，购置计划和预算安排缺乏合理性，未充分运用预算手段开展资产的分配、使用、控制和考核等管理。

（三）基础工作不够规范

医院资产管理通常包括配置论证、招标、验收、使用、保管、清查、处置等环节，国家卫健委《公立医院内部控制管理办法》将资产管理各项基础工作列为医院业务层面风险评估重点关注点之一，实际工作中，部分公立医院内部控制建设流于形式，未能将内控要求融入医院管理制度体系和业务流程中。加上医院管理层不重视资产管理基础工作，财务部门和各资产归口管理部门之间对资产的验收入库、入账时间、计提折旧等规定存在认知偏差，公立医院普遍存在对固定资产“大批同类物资”入账确认无具体标准，软硬件是否单独计入无形资产、固定资产判断不清，固定资产后续支出是否资本化以及资本化的金额确认在基建、财务部门之间难以达成共识，盘盈盘亏资产未按规定处理，固定资产账实不完全相符，需要办理权属登记的资产未依法及时办理，未明确资产使用人和管理人的岗位责任，资产使用人、管理人发生变化未及时办理资产交接手续，决算未全面、真实、准确反映其国有资产收入、支出以及国有资产存量情况等问题。

（四）信息化管理手段有待完善

公立医院资产种类繁多、形态各异，有着单位价值较高、存放地点分散、与业务工作紧密相连的特点，管理难度非常大。2021年以来，国家对公立医院相继提出管理创新、高质量发展的要求，要求公立医院加强运营管理并提高运营管理科学化、规范化、精细化、信息化水平，并就公立医院信息化建设制定了相应规范和技术标准。按照国家标准，公立医院运营管理信息系统应实现实物流、资金流、业务流、信息流四流合一，各个信息系统之间应实现有效对接，确保各类数据信息的规范、完整和有效，从而支撑医院运营数据的统计、分析、评价、监控等充分利用。目前，公立医院通过智慧医院建设，医院财务核算、绩效核算、采购管理、资产管理等职能多已通过信息系统进行了管理，但预算管理、内控管理、运营管理等职能还没有启用相关模块或者进行信息化管理，导致医院资产管理各个环节之间尚未完全联通，无法充分发挥信息技术手段在资产管理中的优势。此外，随着医学科技进步，大型医疗设备配置、更新速度加快，资产管理部门需要强化资产使用效益的分析和追踪评价，但设备使用效益问题靠人工管理难以做到及时、准确地提供决策数据，与医改环境下医院精细化管理要求不相适应。

三、公立医院资产管理对策建议

（一）强化资产管理，形成风险意识

1.领导层应转变管理理念，强化资产运营管理意识。当前，公立医院发展方式已从规模扩张型转向提质增效型，运行模式已由粗放式管理转向精细化管理，资源配置也从注重物质要素转向更加注重人才技术要素，医院管理决策层应与时俱进转变管理理念，强化资产使用效益分析和追踪评价，对医院人、财、物、技术等核心资源进行科学配置、精细管理和有效使用，从而推动全院全员精细化管理，为医院发展提供有力支撑。

2.加强风险防范。在全院范围内形成闭环式的识别、分析、评估、应对风险机制。针对资产管理各环节存在的风险因素逐一进行识别、分析，确定相应的风险承受度及风险应对策略，应重点关注预算编制与资产配置是否相结合、与临床工作需求是否相对应等；应关注预算是否做到严格按批复执行，实行“无预算不采购、超预算不支付”；资产盘点应定期开展，对于盘点中出现的盈亏应及时按程序处理，不得出现账实不符情况；资产处置应合法合规；应建立医疗、价格、财务等管理部门联检联查日常监督机制，定期对资产管理情况进行监督，加强债务风险管理、投资风险管理、第三方支付业务风险管理、退费业务风险管理等。

（二）健全资产管理制度，完善内部控制

1.公立医院应当建立并完善资产管理制度，并将权力制衡机制嵌入管理制度中。在资产配置管理制度建设方面，须有“资产配置重大事项须经可行性研究和集体决策、价值较高的资产配置要进行资产评估并履行审批”等内容；在资产使用和处置管理方面，应当明确区分资产使用人和管理人的岗位责任，规范资产使用流程，充分发挥资产使用效能，发生变更事项时应及时办理资产交接手续等；在捐赠资产管理方面，应当按照《卫生计生单位接受公益事业捐赠管理办法》要求，建立健全医院接受捐赠财产财务管理制度，按照捐赠协议约定开展公益非营利性业务活动，不得用于营利性活动；在对外投资管理方面，应强调对外投资须进行可行性论证、集体决策，并按照规定报送相关主管及财政部门审核审批；在资产内部控制管理方面，应关注资产归口管理部门职责、资产管理审批权限的划分，建立各类资产工作流程、业务规范及重点环节控制，以及关键岗位人员的管理及业务培训等；同时，应建立健全资产管理评价考核制度和监督制度，结合医院运营目标和高质量发展、精细化管理需求，聚焦人、财、物、技等核心资源，聚焦医、教、研、防等核心业务，以资源配置、流程再造、绩效考核为导向，完善人力资源管理、空间和设施设备管理、绩效管理、财务管理、资产管理、风险防控管理、信息化管理等各项制度，提升资产管理质量。

2.医院资产管理组织架构应为资产管理办公室、实物资产管理部门、具体使用部门分级管理的形式。资产管理办公室应建立健全资产管理制度，制度建设应涵盖资产购置、保管、使用、核算、清查、处置等各个环节，以及资产业务涉及的货币资金、存货、固定资产、无形资产、对外投资、在建工程等各个种类；实物资产管理部门应有明确的管理职责，以及资产配置、使用和处置国有资产的审批权限，并履行审批程序；资产使用部门应有专人负责资产使用和管理，设定明确的岗位职责，各负其责。

（三）强化数据支撑作用，建立共享信息平台

1.建立科学的资产管理信息系统，医院应在梳理预算、决算、政府采购、物流、保管、领用等业务的基础上，将资产管理各环节关键管控点嵌入资产管理信息系统中，并与财务、预算、决算、政府采购、非税收入管理等系统实现对接，从而对国有资产实现动态管理。

2.建立医院运营管理信息集成平台，充分利用现代化信息技术打造智慧医院，实现医院资源全流程管理。建设人力资源管理系统，资金结算、会计核算、预算管理、全成本管理、审计管理等财务系统，绩效考核系统，物资用品管理系统（药品、试剂、高值耗材、低值耗材及办公用品、消毒器械及材料、物资条码等）、采购管理系统（供应商、采购计划、订单管理等）、制剂管理系统（中药材和制剂原料、中药饮片和制剂成品）、资产管理系统（房屋、医疗设备、后勤设备、无形资产、在建工程），内部控制、项目、合同、科研、教学、后勤等管理系统以及基础平台、数据接口和运营数据中心等。

3.改变传统物流管理模式，学习借鉴医院资产管理先进经验和做法，积极引入资产精细化管理相关软件系统，助力医院医保控费、降本增效。如医用耗材管理方面，可引入医用耗材SPD（Supply，Processing，Distribution）供应链管理模式，以物流信息技术为工具，对医用耗材的供应、加工、配送进行精细化、智能化管理，实现医用耗材配送跟踪记录、建立供应评价体系、自动补货等功能，通过真实展现库存，扫码使用收费，实现耗材从生产到使用一码溯源。

（四）优化资产管理手段，提高管理效率

1.完善行业管理，按照行政事业单位国有资产配置预算管理相关规定，省级卫生主管部门应制定和完善公立医院专用资产配置标准和定额建议。

2.探索公物仓制度的落地实施，促进公立医院资产有效充分利用，实现效益最大化。如：在医院内部实行资产共享及调配控制，对临床科室日常使用率不高的设备，由医院设备归口管理部门统一配置调配使用以提高效率；对已不适用临床工作但尚有使用价值的医疗设备，应在医院内部无偿调拨加以充分利用；由卫生主管部门健全公立医院资产共享共用机制，采取有效措施引导和鼓励大型医用设备的共享共用，统筹规划有效推进。