浅析行政事业单位内部控制发展现状与应对措施

2022-02-06高冉雅安职业技术学院

品牌研究 2022年27期

文/高冉（雅安职业技术学院）

内部控制的相关概念最先萌芽于20世纪40年代的美国，创立的初衷是利用相关业务的互补性与牵制性，通过进行交叉检查或交叉控制，减少企业经营过程中错误的发生。随着内部控制的不断发展与完善，企业的内部控制建设已趋于成熟，但由于业务活动的不同，行政事业单位的内部控制并未进行体系化建设，直到《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）、《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）等相关文件与制度的出台，行政事业单位内部控制才正式登上历史的舞台。

根据相关资料与文件的定义，行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。相比企业内部控制建设而言，由于行政事业单位工作内容的独特性，对业务的关注点有所不同，因此行政事业单位的内部控制建设有其独特性。虽然经过多年的推进与完善，各部门与单位对行政事业单位的内部建设有了初步的认识，采取了相应的行动，行政事业单位的内部控制也获得了长足的发展，但相较于企业内部控制的建设，行政事业单位的内部控制建设仍显不足。受制于起步较晚等多方因素，行政事业单位的内部控制建设存在部分问题尚需解决。

一、发展现状

（一）制度体系建设不全，认识不深刻

行政事业单位内部控制是以单位层面的内部控制为指导，业务层面的内部控制为具体执行准则，围绕预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产管理业务控制、建设项目业务控制、合同业务控制等各控制模块分模块进行运行。在庞大的内部控制运行的过程中，面对复杂多变的外部环境，完善的制度体系是保障内部控制系统有效运行的核心支撑点。同时，作为内部控制具体运行的执行者，相关岗位的工作人员也需深刻认识自身工作的重要性，对内部控制体系有着较为深刻的理解，在结合自身专业技能的情况下，参与到内部控制运行的过程中，发挥自身的作用。

在内部控制实际的运行过程中，随着内部控制制度在行政事业单位中的推行，相关人员对内部控制的概念有了初步认识，树立内部控制牵制的基本理念，并在此基础上形成授权审批、不相容岗位相互分离、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等风险控制方法，但其认识仍不够深刻，未真正理解到内部控制的深刻含义，认为内部控制仅是一系列文件与制度，并未认真进行梳理，形成单位的内部控制手册，导致制度体系建设不够完善。部分单位即使根据相关要求制定了内部控制手册，但内容不完整、不全面，只是相关制度与文件的简单堆砌，未对相关制度进行剖析与整理，形成单位层面、业务层面等分层次内部控制措施，未沿业务流程方向梳理出风险矩阵、业务流程图、风险点等关键信息，形成一套真正意义上的内部控制手册。

（二）全员参与意识薄弱

行政事业单位内部控制是一项由管理层领导，全员参与，贯穿整个业务流程的管理活动，涉及单位的各项业务。由于工作岗位的特殊性，各个工作岗位的人员对于自身所从事的工作内容及流程较为熟悉，但对于其他人员工作岗位的工作内容及流程的了解程度相对较差，因而有效的内部控制运行有赖于各个工作岗位上的人员的共同协作，在整体风险控制意识的影响下，在本职工作岗位上发挥自己的作用。因此，内部控制的建设不仅是财务部门的工作，国资部门、基建部门、后勤部门、办公室等相关部门均需参与。通过业务流程在不同部门间传递，各部门在自己的职责范围内，在对应的岗位上履职尽责，发挥自身的专业特长，才能确保整个业务在处理的过程中得到正确对待，降低风险发生的可能性，及时控制风险。

由于职能的划分以及工作领域的不同，一个单位分成了不同的部门，各部门之间相对独立。业务在不同部门进行传递的过程中，财务部门牵头对业务采取相应的内部控制措施，但在该过程中，国资部门、基建部门、后勤部门、办公室等相关部门人员并未认识到自身工作在内部控制过程中的重要作用，未理解到全流程管理、全员参与的工作要求，认为内部控制仅是财务部门的职责，在财务部门内部实施即可，自身的岗位不涉及内部控制的相关控制点，常以局外人的角度观察整个流程，没有主动参与、主动作为的意识。

（三）内控素养需提升，考核导向需改进

制度的建立，并不意味着制度能够得到有效的运行，因为制度的执行需要人去推动。有效的内部控制运行，在健全的内部控制制度体系的基础上，还需要相关人员作为主体去参与其中。内部控制水平的高低，一定程度上取决于参与主体内控素养的高低，特别是作为牵头部门——财会部门的工作人员，更需有较高水平的内控素养，才能够站在整个业务流程的角度上高效地去支撑内部控制体系的运行，作为具体运行过程中的质量保障。因此，内部控制既要求财会人员要有过硬的财会技能处理日常财会业务，还要求其拥有一定程度的内控素养，使其能够在纷繁复杂的业务处理的过程中，凭借专业敏感能快速精准地识别风险并应对风险，进而从整个业务流程的角度去指导内部控制的运行。

但在实际的业务活动中，大多数财会人员缺乏相应的内控素养，在其思想意识中认为，做好自身的会计核算工作便是自身的全部工作任务，不主动去提升自己的内控素养。当然造成该现象的原因是由于绩效管理一定程度上的失效。单位在对财会人员的考核过程中，未将内部控制运行有效作为一个正向的考核点，忽视财会人员在运行过程中付出的努力，仅在出现风险事件时，进行负向扣分，未积极引导财会人员在内部控制上下足功夫，导致其内控素养有所欠缺。

（四）信息化建设差异大

随着预算一体化在各单位的陆续实施，对单位管理的要求越来越高。日常管理的日趋规范、常规业务数量的增多、复杂业务环境的出现对内部控制无疑是一个又一个的巨大挑战，原有的各项控制措施在手工控制的方式下，难以达到其应有的效果，经常出现纰漏。在信息时代来临的当下，内部控制若继续采用手工控制的方式进行运行，将失去控制的初衷与目的，无法及时为单位发现风险并进行处置。

在内部控制推行的这些年，人工智能、大数据等新的信息化手段不断涌现。在这信息化的潮流中，各单位管理层也深刻地意识到未来的发展趋势，充分感受到自身单位信息化建设的不足，意识到了危机，清楚地看到了信息化建设的重要性，进而积极推动内部控制的信息化建设，将原来由人进行的手工控制转换为信息化的自动控制，避免人为出现的疏漏，降低风险发生的可能性。但内部控制的信息化建设是一项即耗时又耗钱的庞大工程，涉及单位的方方面面，需要整个单位从全局去统筹。各单位出于所在地域不同，所处领域不同，所属预算管理层级不同等方面的考虑，在内部控制信息化建设方面的关注程度不同。当然其中最主要的原因还是受部门经费的限制，面对内部控制信息化建设需要的大量资金支持但却无法产生明显收益或显性成果的情形，难以推动单位内部控制信息化的建设。在多种因素的影响下，造成各单位的信息化建设差异巨大，部分单位已全面实现全业务流程的信息化控制，但部分单位仍处于全手工的控制中。

（五）内部监督主体意识不足

行政事业单位内部控制的建设与运行是一个不断发现问题并不断修正的动态调节过程，在这种往复的发现与修正的过程中，内部控制得到了不断的完善。当然在此过程中，若只是一味地进行运行，不进行反思与总结，得不到正确的导向，将不利于内部控制的健康发展。因此，为持续地提升内部控制的质量，保障内部控制运行的有效性，需要引入评价与监督机制进行约束。在现行的运行情况下，大多数单位保障内部控制体系健康发展所采取的手段主要有三种，分别是自我评价、内部监督、外部监督。其中，自我评价侧重于运行者对自身工作的反思，易受绩效考核的影响，造成评价的不客观；内部监督是内审部门或纪检监察部门作为监督的主体，对单位内部控制的运行进行监督；外部监督是财政相关部门作为监督的主体，根据单位所提交的资料，从单位外部进行监督。

在所有采取的手段中，内部监督作为监督环节中的重要一环，起着一个承上启下的作用，约束着自我评价的客观性，同时也为外部监督提供一定程度上的质量保障，足见其重要性。但在内部控制实际的运行过程中，多数单位未积极推动内部监督，多数监督活动未体现事前监督，其在参与内部控制的监督活动中常处于被动的状态，不主动行使赋予的监督权力，形成主体意识，无法推动常态化监督，实现事前监督、事中监督、事后监督等多层次、多角度的内部监督。

二、应对措施

（一）夯实基础，持续完善内控建设

完善的内部控制制度体系构建是有效的内部控制运行的前提保证。为了持续提升内部控制的水平，应由财会部门作为牵头部门，组织实施对内部控制手册的常态化修订与完善，由相关业务部门的人员定期对现有制度进行梳理，并根据真实的业务活动及时修订或增添内部控制手册的相关内容，确保整个单位的业务活动都处于内部控制的运行范围内。同时，为进一步提升内部控制建设的水平，应加强各单位间的联系与学习，适时组织内部控制相关业务人员到内部控制建设标杆单位进行参观学习，通过相互交流内部控制建设与运行的经验，学习先进理念，总结自身的不足，进而整体推动与完善行政事业单位的内部控制建设。

（二）加强宣传与培训，普及全员参与意识

内部控制的运行与建设需要全员参与才能达到其应有的效果，只有全员参与进来，内部控制的意识才能落实到单位的各层面、各业务中。为达到这一目标，使所有的工作人员意识到自身是内部控制建设与运行中的一分子，应在日常的工作活动和工作环境中加强对内部控制的宣传，通过部门会议、知识竞赛等多种形式的活动，在潜移默化中为所有的工作人员植入内部控制的意识，影响工作人员的行为，形成全员参与内部控制运行与建设的局面。同时对于关键岗位的工作人员，将内部控制的培训学习作为其年度工作的考核内容之一，定期组织实施内部控制知识的学习，通过专题培训、视频学习等多种培训方式，促进工作人员内控意识的形成。

（三）合理考核导向，提升内控素养

积极的正确导向、合理的考核是事物健康有序发展的重要前提，运用好绩效考核这一无形的指挥棒，将有助于内部控制建设的持续发展，引导业务部门与工作人员朝着设定的目标任务前进。内部控制体系的运行，保障着单位在正确的道路上发展，使得风险发生的可能性降低，但如何去衡量和评价内部控制工作却是一个巨大的挑战。由于内部控制工作的特殊性，在运行的过程中无法产生显性成果，同时在管理层潜意识的观念中，认为单位不发生风险是理所应当的，未考虑内部控制工作的重要性，忽视财会工作人员在背后付出巨大的努力，反而财会人员会因风险事件的发生，在产生负向结果时承担责任。在该考核体系下，虽能通过处罚等措施保障内控系统的正常运行，但是会打击财会人员的学习能动性，不利于内部控制工作的健康发展，无法提升财会人员的内涵素养。因此应推动现有考核体系的改革，不断完善考核机制，认可财会人员在内部控制运行过程中付出的努力，合理化设置考核任务与目标，在内部控制运行良好的年份给予认同与激励，推动相关人员主动学习，积极引导内部控制工作朝健康有序的方向发展。

（四）全局统筹，信息化建设均衡发展

新时代背景下，信息化建设已经成为内部控制体系建设中重要的环节，但受多种因素的影响，各个单位信息化建设水平差异较大。各单位虽然地域不同、领域不同、管理层级不同，但是在预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理业务、建设项目业务、合同业务等业务方面内容大同小异，业务流程相似，由其独立进行信息化建设，资金成本较高且难以达到相关的要求。因此，作为内部控制的牵头单位，相关财政部门应主动作为，在各单位共同信息化需求的基础上，统筹规划，适时统一对区域内的单位进行信息化建设。在统筹建设的方式下，大规模进行信息化建设将形成规模效益，同时也将方便财政部门的管理，整体带动区域内内部控制的信息化建设。

（五）强化主体意识，常态化内部监督

内部监督作为内部控制监督过程中的重要环节，能实时了解单位内部真实的业务处理情况，有利于监督作用的发挥。因此运用好内部监督这一手段将是内部控制健康长远运行的重要保障。一方面，应充分发挥内审部门和纪检监察部门的工作职责，将监督的作用切入相关的业务流程，对“三重一大”等重要事情、特殊业务流程事项进行会签，由内审部门和纪检监察部门进行监督，将内审部门和纪检监察部门的职能融入业务流程中；另一方面，为实现对内部监督部门及人员的积极导向，应将对内部控制体系运行的内部监督工作纳入内审部门和纪检监察部门及人员的考核范围，量化日常监督任务，促使内审部门和纪检监察部门工作人员主动作为，进而形成主体意识，形成常态化监督。