城乡融合背景下乡贤治村模式及影响因素分析

●陈晓燕 王 宁

一、问题的提出

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，提出“坚持把乡村人力资本开发放在首要位置，大力培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业，健全乡村人才工作体制机制，强化人才振兴保障措施，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力人才支撑”[1]。乡村振兴关键在于人才振兴，其中吸引乡贤返乡参与村庄发展与治理是中国许多地区激活乡村振兴活力的重要举措。

与传统乡贤不同，“当代乡贤不再是封建礼俗社会中的乡绅，主要是指那些目前或者在不太遥远的过去曾经生活在乡土社会，而今在政治、经济、文化等各领域取得杰出成就的精英群体。具体而言，这一群体主要包括乡村致富能手、英雄道德模范、退休公职人员、年长德高尊者等社会贤达或知名人士”[2]。乡贤治村也主要表现为“一种将群众自治和乡贤主导紧密结合起来的乡村治理模式”[3]。近年来，随着国家和社会对于返乡乡贤参与村庄发展与治理功能的重视，乡贤治村的现象日益普遍，学者们从不同的视角对乡贤治村的方式、功能及存在的问题、破解路径等进行了分析和研究。一是关于乡贤治村方式的研究。许汉泽，徐明强提出了“任务型乡贤”的治村方式，认为这种模式不仅有助于上级治理任务的完成，而且还从某种程度上激活了乡村社会中的村民自治，提高了农民参与乡村治理的热情[4]。姜方炳基于“有效性—合法性”的分析框架，建构了“乡贤（绅）之治”的四种理想型分类图式，即乡贤之治的善治化（高合法性—高有效性）、乡贤之治的形式化（高合法性—低有效性）、乡贤之治的失序化（低合法性—低有效性）、乡贤之治的灰黑化（低合法性—高有效性）[5]。二是关于乡贤治村功能的研究。吴晓燕，赵普兵指出乡村振兴中鼓励乡贤返乡对推动农村产业转型与升级、建设文明乡风和实现治理有效具有重要意义[6]。张雨薇，武晋也指出乡贤治村在有效承接国家行政的同时广泛激发了乡村社会的内生动力，在加快自治、法治、德治“三治融合”进程的同时有利于促进传统与现代、城市与农村之间有效衔接[7]。三是乡贤治村困境及破解路径的研究。张春华提出现代乡贤参与乡村治理也面临着动力机制不足、组织形态缺乏、制度规范失调和体系结构不畅的运行困境。其破解之策就在于强化利益疏导，激活现代乡贤培育和发展的动力机制；完善组织培育，夯实现代乡贤培育和发展的制度基础；加强规范引导，优化现代乡贤培育和发展的制度环境；实现多元共治，推动我国乡村治理体系和结构现代化[8]。姚中秋（2018）指出应该通过健全乡贤治理的具体机制，把乡贤治理纳入乡村治理建制等方式推动乡贤治理制度化[9]。

综上所述，在城乡融合背景下，尽管乡贤治村存在着诸多问题与困境，但乡贤治村的功能与价值已成为学界的共识，是推动乡村振兴和实现城乡融合发展的有效路径。在已有研究基础上，通过对中国各地乡贤治村案例的分析，把中国乡贤治村方式分为了两种模式：一种是以乡贤直接参与为主的嵌入式治理，一种是以乡贤间接参与为主的辅助性治理。嵌入式治理主要是指通过“村两委”选举程序直接介入村庄权力结构，成为村庄治理主体。辅助式治理则主要是指通过组建乡贤理事会或乡贤参事会等村庄非正式组织辅助村干部进行村庄治理，是“村两委”组织的重要补充。同时，在对中国各地乡贤治村模式比较分析的基础上，总结和概括了乡贤治村模式的关键特征，提出了影响乡贤治村有效性的关键因素及改进建议。

二、嵌入与辅助：乡贤治村模式分析

城乡融合是实现城乡协调发展的核心，乡贤是推动城乡融合发展的重要力量。在新时代背景下，以乡贤治村推动乡村善治已成为中国政府和社会的普遍共识，但因乡村发展状况的不同，乡贤治村的模式表现出了差异化特征，概况而言，当前中国乡贤治村的模式主要有两种：

1.直接参与为主的嵌入式治理。近年来，随着中国农村人口向城市单向度流动的加快，农村空心化现象日益严重，其中农村精英的流失是农村发展和治理中面临的主要难题，为了弥补农村人才短缺的困境，地方政府通过多种方式和渠道吸引农村外出人才返乡参与村庄治理，其中最典型的举措是鼓励和支持村庄在外乡贤参与村委会和村党支部选举，担任村委会主任和村党支部书记，通过让乡贤直接参与村庄公共生活，建构乡贤与村民、村庄之间的政治关联，进而最大程度发挥乡贤的示范带动作用。具体而言，这类乡贤治村模式的特征主要表现为：

（1）乡贤担任村干部。在嵌入式治村模式中，乡贤与村庄的血缘、地缘和业缘联系较为紧密，因父母、亲戚和朋友长期在村或者工作业务上与村庄存在一定的关联，回家乡的次数较多，与本村村民与地方政府有长期互动，具有深厚的社会基础和政治基础，具有回乡治村的强动机和强动力。在村“两委”换届选举中，这类乡贤一般由地方政府或村民邀请返回村庄参与“村两委”选举，并多数能够成功担任村党支部书记或村委会主任，由于其在某方面拥有突出的发展成就，回乡治村能够获得较高的村民认同和治理权威。一般而言，乡贤担任村干部的现象在农村空心化的村庄较多，其中富人乡贤尤其受到地方政府和村民的青睐，这是因为许多村庄集体经济薄弱，富人乡贤担任村干部不仅解决了村庄精英更替的难题，而且能够引资回村，为村集体经济薄弱村庄提供重要的治理资源和发展动力。

（2）乡贤长期在场。在嵌入式治村模式中，乡贤担任村干部后，任期内会长期在场治理村庄，尤其对于退休回乡的乡贤而言，家乡成为其重要的工作场所，其在场治理村庄的时间甚至超过了其他本村村干部。乡贤长期在场对于推动村庄发展具有积极意义。一方面，乡贤长期在场能够建立乡贤与村民的信任机制，使乡贤治村能够及时表达和反映村民的利益诉求，为重新嫁接乡村社会与国家政权奠定了良性互动的基础。另一方面，乡贤长期在场有助于促进城乡要素的合理流动，借助于乡贤长期积累的人脉资源，聚合多种资源向村庄的集中，有助于补偿村庄发展要素不足的问题。长期在场的乡贤主要以退休官员和学者等为主，这类乡贤基于游子乡情和落叶归根的根祖文化愿意回归家乡改变家乡面貌，带领村民共同富裕。

（3）村庄治理体现乡贤个体偏好。在嵌入式治村模式中，乡贤作为村庄治理主体，主导着村庄全方面的发展，乡村振兴更多体现了乡贤个人的偏好与特征，如在文人乡贤治村模式中，文化先导、乡风文明建设、村容村貌的改善是文人乡贤推动乡村振兴的突破口，而在企业家乡贤治村模式中，产业优先、调整产业结构，发展农村集体经济则是企业家乡贤推动乡村振兴的突破口。由于乡贤村干部是村庄发展带头人和领导者，乡贤身份、专业技术和知识等的不同必然会导致乡贤治村模式的差异。

2.间接参与为主的辅助式治理。辅助式治村模式多数存在于经济较为发达的农村地区，在这些地区，精英流失问题并不严重，但“由于未能建立有效的治理结构，导致乡村社会陷入治理危机，表现为官民冲突严重，干群关系恶化，村民参与不足等现象”[10]，为了实现村庄善治，地方政府和社会利用当地丰富的乡贤资源，大力弘扬乡贤文化，通过建立乡贤参事会或理事会等非正式组织的形式补充村庄治理结构缺陷，分担村庄正式组织治理压力，辅助“村两委”进行村庄治理。在乡贤治村过程中，这类乡贤治村模式的特征主要包括：

（1）组织化参与。由于乡贤资源丰富，且有深厚的宗族文化和完善的宗族组织，许多地区的乡贤主要以组织化的渠道参与村庄治理，包括建立乡贤参事会和乡贤理事会，这类乡贤组织多数是在政府和村庄宗族长老带动下组建的，其不仅有严密的组织结构和健全的规章制度，而且对乡贤会员的资格认定有严格的标准和要求，且须经过会员大会或者理事会讨论通过才可入会[11]。组织化参与特征使分散的乡贤资源得到了有效地整合，成为实现乡村善治的有益补充。

（2）群体性参与。在辅助式治村模式中，群体性参与是这类乡贤治村的另一特征。如在一些经济发达地区，村民外出经商、求学、做官的人较多，农村根祖文化和宗族文化的牵引使这些外出精英具有回报家乡的能力和意愿，但受机会成本的影响，多数乡贤是以群体的形式而非个体形式参与村庄治理，且多数乡贤会选择非正式的参与和支持，真正回归家乡，融入村庄，愿意通过村民委员会选举和村党支部选举进入村“两委”结构，成为治村精英的乡贤较少。

（3）功能性参与。功能性参与主要是指乡贤利用自己专业知识和技术优势，健全和完善村庄单一方面的功能，包括公共基础设施的改善、乡风文明的重塑和村庄困难群众的救助等等。在这一类型参与形式中，多数乡贤不直接参与村庄正式组织的治理过程，主要通过资金支持、技术支持和智力支持参与村庄建设与发展，侧重于村庄公共产品和服务的供给，弥补村庄正式组织在公共服务功能方面的不足。

三、乡贤治村的影响因素分析

在城乡融合背景下，吸引乡贤回归是拉近城乡差距，实现城乡协调发展的有力举措，但同时乡贤治村的有效性也受到乡贤身份双重性、村庄内生动力不足、村民小农意识和村庄治理非制度化的影响。

1.乡贤身份的转换困境。乡贤身份的多元性是乡贤治村的优势，同时也是影响乡贤治村有效性的首要因素。首先，对于嵌入式治村模式中的乡贤而言，在担任村干部之前一般还同时拥有其他身份，包括企业家、政府官员以及学校教师等等，乡贤身份的多元性能够使乡贤聚合多方面村治资源为乡村振兴提供动力和服务，但同时也使治村乡贤面临着身份转换困境。对于长期在外生活和工作的乡贤而言，从一种身份向另一种身份的跨越，存在角色适应问题，包括生活空间、工作场域以及日常交往的重新调适。尤其对于一些兼职担任村干部的乡贤而言，两种身份的频繁转换牵扯着乡贤过多的精力，极易挫伤乡贤治村的积极性。其次，对于辅助式治村模式中的乡贤而言，通过乡贤参事会和理事会的平台参与村庄治理，使乡贤不需要长期在场，但同时也使乡贤面临着权利和义务的认知困境，包括乡贤享有权利与承担义务的边界，以及乡贤对村庄事务的知情权、参与权以及监督权的保障问题等等。

2.村庄内生动力不足。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出“坚持农民主体、共享发展。发挥农民在乡村振兴中的主体作用，充分尊重农民意愿，切实保护农民权益，调动亿万农民积极性、主动性、创造性，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，不断提升农民获得感、幸福感、安全感。”[12]在城乡融合背景下，城乡差距的缩小以及乡村振兴战略的实施都需要激活村庄的内生动力，调动农民参与的积极性，但目前，农村大量青壮年外出打工，造成农村内生动力不足，许多发展项目缺乏人力资本的支撑。尽管乡贤治村为空心化和治理能力弱化的村庄注入了发展活力，但城镇化背景下农村人口构成的结构性困境仍然是农村主体性难以发挥的关键因素。为此，如何吸引外出人员返乡，优化农村人口结构，激活村庄内生动力是实现乡贤治村有效性的重要基础。

3.村民小农意识。由于接受现代化的洗礼，多数乡贤具有现代化的治理理念、宽广的视野和灵活的发展思路，在参与村庄治理中更习惯用现代化的治理手段和技术，更强调村庄发展整体性、协调性和可持续性。但受村民小农意识和分散性思维的影响，乡贤治村的许多理念和方式无法获得村民的认同，导致了乡贤治村积极性受挫。一是重视眼前利益忽视长远利益的小农意识。如在一些欠发达农村地区，乡贤回村创建了农业产业发展项目，以期带领村民共同致富，但却很难得到农民的积极响应，许多农民表示产业在没有盈利之前，不愿意回乡发展和参与投资。二是注重个体利益忽视集体利益的分散性思维。村庄发展需要整体规划和整体建设，规模效应和村民合理的聚集是推动乡村发展的基础，但目前农民仍然习惯于以家户为单位的分散经营和发展方式，对个体利益和家户利益之外的公共利益缺乏参与和支持的积极性。在乡贤治村过程中，克服村民小农意识是实现乡贤治村有效性的重要前提。

4.村庄治理规则弱化。“传统时期的乡贤治村主要指乡绅治村，是封建政权主要依靠乡村中有威望、有能力、有财富的贤达士绅来管理基层的税赋、治安、户籍、教化等事”[13]。在当代乡贤治村过程中，一方面，“基于乡土之上的乡规民约在社会变迁中渐渐失去主导性地位，其生存空间被挤压，内容也较为笼统”[14]，乡规民约对于村民的约束力持续下降，成为上墙不落地的村落“装饰”，很难真正起到维护乡村秩序，支撑乡村治理能力现代化的作用。另一方面，农村法律下乡受农民法律意识淡薄、农村法律制度不完善以及农村法律工作者队伍建设滞后等因素的影响难以真正被农民所接受，成为农村新规则的替代。在城乡融合背景下，如何建立新的乡村治理机制，维护村庄的公序良俗是乡贤治村面临的重要挑战。

四、完善乡贤治村模式的政策建议

“乡贤在乡村建设中具有不可或缺、不可替代的作用”[15]，但同时乡贤治村有效性的实现不能寄托于乡贤单一主体的治理，在乡村振兴过程中，乡村善治的实现需要发挥地方政府、社会力量、村治精英、村民等多主体的协同作用，也要加强非正式规则和正式规则双重制度约束的作用。

1.发挥地方政府的引导作用。在乡村振兴过程中，乡贤治村的规范性和有效性需要发挥地方政府引导作用，这种引导作用主要体现在：一是引导外出乡贤回归。引导乡贤回归是指地方政府应该积极出台有利于乡贤回归的激励政策和活动，通过搭建平台、优化环境，发扬乡贤文化，增强乡贤的归属感和荣誉感，使乡贤愿意回乡投入到乡村建设和发展中。二是加快返乡乡贤融入。在乡贤进入村治场域后，势必会打破村庄间旧治理格局，导致乡贤返乡治村面临着诸多困境，为此，地方政府应该给予积极支持和引导，通过举办村落间集体活动，加强乡贤与周围村治精英的联系，使乡贤能够尽快融入地方治理，为乡贤开展工作提供有利的外部环境。三是规范乡贤治村方式。乡贤治村并不意味着对村民自治的替代，乡贤回归后仍然要遵守村民自治的规则，以村民为主体，加强村民参与，防止乡贤治村的精英化。为此，地方政府应该加强对乡贤治村的引导，在充分利用乡贤治理资源同时，加强对村民自治制度的建设和完善，保证村庄发展的可持续性。

2.建立村治精英的培育机制。乡贤治村虽然弥补了乡村人才短缺的困境，但并不具有可持续性，由于乡贤身份的多元性及社会关联的外部性，片面依靠乡贤治村不利于村庄的可持续发展，为此，应该建立村治精英的培育机制，通过调动乡贤资源，以乡贤为榜样培育村庄本土精英，使其在个人能力、道德水平等方面有所提升和改造。具体而言：一是建立乡贤精神传导机制。通过挖掘本村乡贤资源，弘扬本村乡贤文化，建立乡贤精神的传导机制，使乡贤精神在乡贤之间进行代际传递，增强外出乡贤回馈家乡、服务家乡、发展家乡的自觉性和归属感，为村庄发展提供不竭的精神支撑。二是加强乡村精英团队建设。通过乡贤的带动作用，充分利用基层党组织和村民委员会以及其他非正式组织的精英吸纳机制，使更多具有发展能力、奉献精神和较高道德水平的乡村精英加入到乡村治理团队中，以精英团队建设提高本村乡贤精英的现代化治理能力和水平。

3.调动农民的主体性参与。习近平总书记指出：“要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。”[16]农民主体性参与是实现乡村振兴的决定性因素，在城乡融合背景下，调动农民的主体性参与首先要利用乡贤治村的资源优势搭建农村青年返乡创业平台，多举措吸引农村外出人口返乡创业，进而达到优化农村人口结构，提高农民主体性参与的可能性。其次要运用现代化治理手段，优化农民参与机制。“主体性的关键是权力（权利）和能力问题”[17]，调动农民参与还需要通过体制机制优化畅通农民参与渠道，提高农民参与能力。

4.建立制度化的村庄治理机制。制度治村就是要完善和丰富农村基层党组织领导的充满活力的制度化村庄治理机制。一是完善农村民主选举制度。民主选举制度是村治精英获得治村合法性的前提。在乡贤治村过程中，乡贤不能凌驾于制度之上，无论是返乡乡贤还是其他乡村精英要介入村庄权力结构必须通过村庄民主选举制度，通过公开公正的选举程序参与到村庄治理中，获得治理合法性基础。二是建立和完善农村党员代表会议制度和村民代表会议制度。在乡贤带领下，充分发挥党员代表和村民代表议事和治理功能，培育和发展农村乡村精英团队，提升乡村精英的治理能力和水平。三是健全村务监督制度。在健全旧有村务监督委员会功能前提下，发挥村庄非正式组织（包括乡贤理事会等）的监督功能，对村治精英形成制度化约束机制。

五、结论

在新时代，乡村振兴战略是实现城乡融合发展的重要路径，但乡村振兴战略目标的实现关键在于乡村人力资本的支撑，其中乡贤是乡村人力资本的重要构成，是村庄治理的有效要素，调动乡贤的参与是弥补农村人口流动空白的关键。随着中国各级政府和社会对“三农”问题的重视和积极的政策引导，吸纳在各领域取得突出成就的、有较高社会声望的乡贤进入“三农”工作队伍是各地缓解农村精英短缺困境，破解农村发展困境的有效路径。乡贤回归为乡村发展和村庄治理带来了希望和活力，然而，乡贤治村也面临着身份转换冲突、合法性不足、公共资源短缺及政治交往障碍等多重困境，其破解之策除了自我调适、加强与村民的联系，整合分散治理资源之外，还需要获得村民和政府的支持，建构多方力量参与的总体性治理体系。