PDCA循环下乡镇内部审计工作开展初探

刘 畅

（曲阜市审计局，山东 济宁 273100）

乡镇内部审计作为审计监督的最后一公里，在脱贫攻坚和乡村振兴的大背景下显得愈发重要，审计的作用不仅需要“拍蝇”，还要规范好小微权力的运行，发挥好“治已病、防未病”作用，保证党和国家的强农惠农利农政策真正落到实处。将PDCA循环的工作方法引入乡镇内部审计工作中，可进一步提升乡镇内部审计质量，降低审计风险，增强审计的权威性和公正性。

1 乡镇内部审计存在问题

乡镇审计所（站）普遍作为乡镇内部审计的职能部门，承担着对所辖部门、村居的审计工作，存在着以下常见问题：

1.1 缺乏有效审计计划

审计计划是审计工作的基础，没有审计计划审计项目就无从谈起。通常在年度开始，由乡镇内部审计部门着手制定出本年度的审计计划，提交乡镇党委政府进行研究决定，再由内部审计部门组织实施。但现实情况是内部审计部门作为乡镇的职能部门之一，很大程度上成为乡镇党委政府的“灭火队长”——为解决村居矛盾而开展审计，审计项目往往是根据临时工作需要和领导临时意图开展。此外，不少乡镇内部审计人员往往由财政所、经管站、农业服务站等部门人员兼任，对乡镇审计工作缺乏长远规划，审计计划的制定要么不切实际，要么得不到有效实施。

1.2 实施效果参差不齐

由于国家审计的实施只到县级，乡镇内部审计机构的设立缺乏相应的法律依据，也没有相应规定对乡镇内部审计机构关于审什么、怎么审、问题定性和整改怎么定等问题进行具体的指导规范，审计结论因人因事而异，很大程度是为了审计而审计，造成了审计效果不尽人意。经济条件好的乡镇，能够聘请会计师事务所等中介机构给予人员、技术的支持，但很多情况是乡镇委托出去，对中介机构不加以指导，造成中介机构难以把握审计重点；经济条件一般的的乡镇，依靠本乡镇力量开展审计，由乡镇内部审计机构牵头联合其他部门成立审计组，但受到人员调动、机构变化等因素影响，很难深入持续地对审计问题深挖细刨，审计效果大打折扣。

1.3 审计质量有待提升

审计质量是审计工作的生命线，审计程序是否合规、审计定性是否准确、审计评价是否客观、审计执法是否到位等方面对审计质量产生影响，乡镇内部审计工作由乡镇管理，难以同国家审计那样通过开展审计质量检查、对新出台的法律法规开展针对性学习、进行审计项目质量评比等手段来提升审计质量。虽然审计机关对内部审计工作给予指导和监督，但乡镇审计由于人员素质、业务能力等因素影响，也会出现审计程序不能与时俱进、审计定性已经过时等影响审计质量的问题。同时，一些领导交办的审计事项并不能完全按照审计程序的要求开展审计工作，也对审计质量产生不利的隐患。

1.4 审计整改虎头蛇尾

审计不仅是为了发现问题，更重要的是为了整改发现的问题。一方面，乡镇审计项目结束后，审计意见和审计问题往往“束之高阁”，由于没有形成整改工作制度机制，往往是“雷声大雨点小”，对问题或是选择性整改，或是应付式整改，或是久拖不决，使得对审计发现问题整改没有约束性措施，给被审计单位一种整不整改都一样的错觉；另一方面，很多乡镇内部审计机构和被审计单位对问题产生的原因没有进行深入分析，不能将典型性、倾向性、普遍性的问题通过建章立制的方式防患于未然。

2 PDCA循环下乡镇内部审计的策略

PDCA循环主要应用于质量管理领域，将任何一项活动按照Plan（计划）—Do（实施）—Check（检查）—Act（落实）的步骤开展运行的程序，这个循环是周而复始的螺旋式的上升过程。乡镇内部审计工作可以借助这一循环的不断改进提升。

2.1 审计计划（Plan）

2.1.1 审计计划的制定

乡镇内部审计机构在年初制定审计计划时，在合理安排审计资源的基础上，结合乡镇年度工作重点和上级审计机关审计计划做好审计项目选择，还要征求同级组织、纪委、财政、经管、民政等部门意见，确定好本年度审计计划和审计人员，提交乡镇党政联席会议研究，待会议讨论通过后，报上级组织、纪检、审计、农业部门备案，并提请相关部门给予必要的工作指导，确保审计项目能够按照审计计划开展实施。同时，审计计划也要留出处理临时性工作的时间，确保日常工作与临时性工作不矛盾、不冲突。

2.1.2 审计计划的执行

审计计划是审计工作的出发点，审计计划要有刚性约束。审计计划一经批准，乡镇内部审计机构应当确保本年度计划的完成，一般不对审计项目、审计人员进行调整，避免盲目安排或临时追加。如果出现被审计单位发生重大变化、审计无法开展实施等确实需要调整的情形时，乡镇内部审计部门应提请乡镇主要负责人召开乡镇党政联席会议批准调整，调整后还需报上级组织、纪检、审计、农业部门备案。

2.2 审计实施（Do）

2.2.1 制定审计实施方案

乡镇内部审计机构按照审计计划安排，在组成审计组、送达审计通知书、被审计单位报送相关审计材料、调查了解被审计单位情况后，围绕被审计单位有关法律法规和国家其他规定的执行情况、经济责任目标完成和社会事业发展情况、重大经济决策、财务收支及相关经济活动的真实合法效益情况、债权债务情况、内部管理情况、主要负责人遵守有关廉政规定等审计内容制定审计实施方案，明确审计开展的时间节点、人员职责分工、重要管理事项，经乡镇主要领导批准后开始具体实施。聘请社会中介的乡镇要求社会中介严格按照实施方案开展审计，保证审计目标的实现。

2.2.2 获取审计证据

审计证据是证实审计事项、得出审计结论的基础。乡镇内部审计人员要在合法合规的前提下，收集充分、相关、可靠的审计证据，确保证据与审计目标相一致、与审计重点相匹配、与审计事项相关联，让证据既能反映客观事实，又能支持审计结论和建议。审计人员要做好相关的记录，编制与审计实施方案内容相对应的工作底稿，尽可能减少审计风险。

2.2.3 形成审计报告或审计意见

审计组依据工作底稿形成审计报告或审计意见初稿，在分管乡镇内部审计的分管领导复核之后，由乡镇内部审计部门提交乡镇党政联席会议讨论，待会议通过后由乡镇主要负责人签发后最终形成正式的审计报告或审计意见。

2.3 审计质量检查（Check）

2.3.1 审计质量全周期管理

审计质量检查贯穿于审计工作的全过程，由以往审计质量事后管理转变为全过程管理，从审计开始就绷紧审计质量这根弦，审计开始就严格按照审计程序实施；审计期间对不确定的问题提请相关部门给予必要指导，把关发现的问题；审计收尾按规定整理好审计档案，做到案结卷成。

2.3.2 开展自查

审计项目完成后，乡镇内部审计人员进行必要的自查，对照审计实施方案，核查审计结论、审计意见、审计建议的正确性、客观性、合理性，检查审计证据能否支持审计结论、审计意见、审计建议，检查审计报告或审计意见是否存在错误遗漏、是否要素齐全、简明扼要。

2.3.3 借助外部力量

邀请上级审计机关检查乡镇内部审计业务质量，既要关注审计程序、审计定性、审计评价、文书规范等方面内容，也要关注开展的审计项目能否揭示一定的风险隐患，是否起到防范化解矛盾纠纷的作用。

2.4 审计整改（Act）

做好审计整改“后半篇”文章，推动揭示问题与解决问题相统一。

2.4.1 闭环管理审计整改

针对被审计单位自行纠正情况、审计建议采纳情况、对典型问题移送事项成立审计发现问题整改领导小组，牵头乡镇审计整改工作，列出发现问题清单，建立整改工作台账，对部门、村居实行问题跟踪督促、整改过程反馈、整改完成销号的闭环管理，做到不漏一项、不遗一事。

2.4.2 问题整改切实有效

乡镇内部审计部门与被审计单位对发现的典型性、代表性问题深入研究，查看问题整改措施是否及时有效，要举一反三、以微知著，建立健全长效机制，让审计发现问题能够“当下改”，又要“长久立”，真正实现审计查出一个问题、部门完善一项制度、乡镇堵塞一批漏洞的效果。

2.4.3 强化约束管理

乡镇党委政府将审计整改落实情况与被审计单位、被审计单位主要负责人的年度考核相结合，对敷衍整改、应付整改的实行“一票否决”，对整改不力、屡审屡犯的约谈被审单位主要负责人。

3 结束语

PDCA循环与乡镇内部审计的结合，一定程度上推动乡镇内部审计工作制度化、程序化、责任化、规范化，进一步营造清正廉洁氛围、防范财务内控风险、提升镇街管理水平，化解消除信访矛盾。但是，PDCA循环的运用需要乡镇主要负责人重视内部审计工作、内部审计人员具有一定专业能力、上级部门能够给予指导监督，才能发挥出应有的效果。PDCA循环不仅仅用在乡镇内部审计的一个个审计项目中，还贯穿于整个审计工作之中，一个循环结束后将审计经验又传递到下一个循环之中，持续推动乡镇内部审计工作的发展。