新时期市域社会治理现代化的发展路径研究

□郭姣姣

随着我国城镇化快速发展，人口在城市、县区、乡镇之间的流动性增强，第七次全国人口普查公告显示，截止到2020年11月城镇居住人口占全国总人口的63.89%，乡村居住人口占全国总人口的36.11%。城市成为人们生产生活的重要区域，也成为国家治理的基本单位。

一、从“社会治安综合治理”“社会管理”“社会治理”到“市域社会治理”的渐进发展

早在1991年，第七届全国人大十八次会议就提出了社会治安综合治理的重要性，同年通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，这一时期我国侧重于预防、惩治违法犯罪和其他治安问题。1997年党的十五大首次提出“社会管理”的概念。2002年党的十六大进行概念细化，即指“完善政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。2012年党的十八大报告提出从社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制四个维度加快形成中国特色社会主义社会管理体系。2013年党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”。我国逐渐从行政管理格局过渡到共同治理格局。2015年党的十八届五中全会“十三五”提出“加强社会治理基础制度建设，构建全民共建共享的社会治理格局，提高社会治理水平，实现社会充满活力、安定和谐”。2017年习近平提出社会治理的“三共四化”，2018年陈一新正式提出“新时代市域社会治理现代化”概念，2019党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”。连续出台的政策标志着市域社会治理逐渐受到重视。

二、市域社会治理提出的环境背景及其结构功能

空间背景下城镇化带来的人口流动和社会形态变动、治理背景下基层治理内卷化和破碎化及国家治理悬浮化、时代背景下互联网技术发展的创新需求、人文背景下思维方式和治理理念的转变提出治理创新的要求。在这样环境背景下，基于其结构功能的特殊性，市域社会治理理念的提出恰到好处。

(一)市域社会治理理念提出的环境背景。

1.空间背景下城镇化带来的人口流动和社会形态变动。在城镇化背景下乡村人口大规模向城市流动，中国城镇化率由2000年的36%、2010年的49.68%上升到2020年的63.89%，联合国估测我国的城市化率在2050年将达到71.2%。我国社会形态由农村主导型转变为城市主导型。资源向城市聚集趋势下，县域治理模式已经不再适用，“县域较小的治理空间、较单一的治理元素和较低的治理层级限制了城乡协调发展[1]”。县域由于其固有缺陷无法满足人们的新需求，无法解决社会产生的新问题，无法治理社会衍生的新矛盾。新的社会难题只有在更大空间的市域范围内才能谋求解决。除了普通地级市，超大型城市的治理以及城市群的治理也是市域社会治理研究的范畴，在人口更庞大、地域更广阔、资源更丰富的环境中也要面临更复杂治理问题和更多样化的服务需求。

2.治理背景下基层治理破碎化、内卷化和国家治理悬浮化。我国社会治理可以划分为宏观、中观和微观治理层级。原本的基层治理更多集中在微观层面，由于行政区划和行政部门“条块分割”形成“社会治理主体缺乏协同机制、多元主体分散管理和各自为政的治理现象[1]”，形成基层治理破碎化。内卷化更多体现在治理创新方面，成伯清指出地方治理创新花样频出呈现模式多、周期短的特征，带有投机和“媚上”的色彩，并不寻求结构性变革，与人民需求导向严重偏离，“从基层创新来看，捷报频传;从社会整体来看，问题频发[2]”。治理悬浮化表现为：治理政策反馈链长，产生信息的失真和迟滞现象；宏观治理政策可能和特定区域的特殊治理环境存在差异，产生无效治理现象等。根本原因在于政策实施主体和客体之间存在治理层级较大问题导致基层嵌入不足。

3.时代背景下互联网技术发展的创新需求。当今网络是人们生活中的一部分，也是社会治理重要的组成。互联网领域存在以下突出问题：第一，数据管理能力、分析应用能力、开放度较低。一些官网上公布的信息出现数据残缺、数据混乱、数据迟滞现象。数据管理人才不足，使得数据分析无法做到有效化、深度化、系统化。第二，数据共享不足。在交通、医疗、旅游、民政诸多领域“各自为政”为服务带来不便。以交通为例，城区公交、城郊公交、县公交使用不同的支付软件或支付方式为人们出行造成困扰。第三，互联网立法领域、信息安全领域等有空白需要填补。第四，互联网道德规范的引导、建立、完善有待加强。第五，互联网治理盲目推进和“表面工作”需要整治。

4.人文背景下思维方式和治理理念的转变。中国传统社会治理由于人口大多数居住于农村，形成的农村主导的“熟人社会”模式，在人际交往中常常以道德为标准，以自发自愿为主要形式，以口头约定为依据。随着农村主导型“熟人社会”的淡化，城市人际交往形式占据主导，相较而言，市域人际关系更加冷淡，更加注重人际交往的距离感。因此市域背景下的思维方式问题主要表现为：农村人际法治的淡薄和城市人际共情的缺失。

(二)市域社会治理的结构功能。

1.市域社会治理在空间上可以协调资源分配统筹城乡发展。徐汉明指出市域“同时兼具城市与乡村两个系统，是一个相对完整、开放互动、相互依存、相互制约的社会治理生态系统[3]”。大体而言，城市内部的产业体系形成了一个最小单位的内部循环系统，推动市域治理良性运转。县域缺失的医疗、教育等问题也可以在市域范围内进行资源分配上的倾斜和共享，以此谋求城乡一体化共同发展。资源融合直接关乎其治理的实效性问题，市级行政机关可以通过体制机制创新，结合本城市发展需求、发展规划和发展特色破除区域壁垒、资源两极分布、各自为政等制约因素，优化市域政治资源、经济资源、文化资源、社会资源配置。

2.市域社会治理在社会治理结构中可以承上启下谋求共建共治共享治理格局。市域治理在社会治理中的优势可以从两方面进行论述。第一，在纵向治理结构中，中观维度的行政层级使市处于枢纽连接的位置，“顶层设计和基层实践在此交汇，制度势能也在此逐渐转化为社会治理的动能[4]”。在横向治理结构中，农村社会结构瓦解后，城市社会自治结构尚未形成系统化结构，党委和政府依然是治理的引领者。党委和政府不仅要推动非政府力量参与协商治理，还要肩负起引导和培育社会组织及个人参与治理的责任。致力于构建党委领导、政府主导、社会组织担当、公众参与、基层响应、科技支撑、法治保障、区域联动、部门协同、协商共享的体制机制，谋求共建共治共享治理格局。

3.市域社会治理在互联网背景下可以探索特色创新治理模式。人们生活与互联网的密不可分让该治理的领域问题亟需解决。第一，提高政府大数据管理和工作能力，进行定期培训和考核，提高工作人员数据管理、处理、应用能力。第二，面对技术人才紧张问题，通过灵活调配缓解人才紧缺压力。第三，以市级治理层级为核心，打破信息孤岛、整合信息资源，引导资源共享共用。第四，完善互联网立法工作，填补制度空白，打造信息安全机制和加强互联网道德建设。第五，互联网+治理要从实际情况出发，对于信息反馈及时回应、及时整改、及时解决。

4.市域社会治理在人文背景下可以构建人本导向的都市共同体。市域社会治理现代化需要以人为本，为人们提供良好的生活环境、打造便捷的生活方式、满足多样的生活需求。第一，在促进城乡居民融合的过程中以“人本”导向提供服务，打造都市共同体。成伯清指出，都市共同体就是“利益共同体、精神共同体和发展共同体的统一[2]”。不仅要通过调整利益关系、化解利益矛盾冲突实现利益共享，还要通过建立都市共同体的观念，实现社会成员互信合作。第二，坚持以“五治”为治理手段，打造政治统领、自治为基、法治为本、德治为先、智治支撑的协调互动治理体系。

三、市域社会治理现代化的路径选择

(一)坚持推进党委领导、政府负责体制。

1.发挥党委领导总揽全局，协调各方的领导核心作用。在国家各级治理体系中，党委领导核心和政治保障作用不容动摇。各级党委不仅在宏观治理格局上起着决策和推动作用，在基层治理中也发挥着领导带头作用和平衡各方的作用。各级党委要构建“党建统领”+“基层治理”体系，充分发挥党委政法委各级领导责任制。一是要将市域社会治理纳入党委日常工作事项，推动工作细则出台，将职务明确到个人，将责任落实到个人。二是以人为本是社会治理的目标导向，市域社会治理现代化要以社区为着力点和发力点。各级党委要重视社区党支部的建设，推动街道工作重心下移，加强市域“社区网格化”全覆盖，灵活有序推进治理工作落实到社区、到个人，真正让党委的领导力量发挥在治理的“第一线”。三是对于城乡结合区域及大空间工商业区域，要重视区域问题的复杂性、多样性和特殊性，在党委领导的基础上，吸纳可以发挥作用的社会人士，发挥城乡结合部农村社区党组织和工厂商场单位体制内的党组织的作用。

2.发挥政府主导作用，强化政府社会治理职能，提高公共服务能力和水平。与党委相比，政府侧重于发挥在社会和公共具体事务中的组织和管理职能。一是应当制定可操作的、具体量化的阶段性目标。将发展目标目标与本地实况、发展优势相结合制定城市发展阶段规划，并在大阶段中制定小阶发展目标，实时考核并进行反馈分析和调整。二是各政府部门对工作目标、工作任务、工作范畴详细划分，划分到个人。同时要避免部门隔阂，通过组建灵活工作小组，提高各部门协同工作能力。三是充分利用地方立法权，推动社会保障、应急管理、公共突发事件应对等方面法规政策的完善。推进市域治理以服务为导向，以人民满意度为衡量标准，不断完善公共服务流程反馈机制、公共服务评价机制、公共服务设施建设，不断提高政府部门工作人员公共服务能力、快速回应能力、协同工作能力、应急处理能力以及创新突破能力。

(二)大力推动民主协商、鼓励多元治理主体共同参与的横向治理体系。第一，要加强市域协商民主广泛、多层、制度化建设。社会治理主体要积极推动市域民主协商治理制度化、法定化，落实市域治理民主协商常态化。第二，要完善社会协同体制，充分发挥社会组织纽带连接作用，用协商方式化解调和矛盾。第三，要调动企事业单位参与社会治理积极性，由于政府工作人员数量、资金有限，扩大化的社会问题使政府的工作量骤增，企事业单位作为社会生产生活的重要参与者也是个人参与生产的重要组织要积极承担社会责任、参与社会治理。第四，要完善公众参与体制和基层群众自治机制，构建程序化自治流程、创新自治渠道、搭建自治平台、提高自治能力。政府不仅要推进共同参与制度化建设，还要积极引导自治组织的成长和个人参与意识的提高。

(三)大力推动权责明晰、上下贯通的纵向治理架构。一是要全面推进综治中心规范化建设，构建区域联动、部门协作机制。依托平安建设工作建立市、区、镇(街道)三级协调机制和考核评价体系在项目资金、职责划分、绩效考核等领域出台细则和工作指导。二是要推进乡镇(街道)治理创新和社区治理创新。深化网格化管理，探索明确具体的网格管理建设要求，制定统一的市域网格划分依据，组建固定与灵活兼备的网格队伍，建立程序合法的网格事项管理制度，落实市域网格管理责任捆绑制度，保障网格工作人员绩效公平考核。

(四)建立全方位的社会安全防控体系，完善市域风险应对机制，提高城市应急处突能力。一是宏观上坚持总体国家安全观。以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础。既要重视传统安全又要重视非传统安全，构建一体化安全防控体系，对威胁人民生命财产安全的违法犯罪行为进行严厉打击。加强日常社区巡逻，坚持日常排查和重点排查相结合，完善流动人口出入登记制度，重点排查高风险、高隐患社区，将危险掐灭在源头。二是要完善重大决策社会稳定风险评估机制、社会矛盾排查预警机制。在公共安全风险源头、监测、管控三个阶段引进信息化监测，推进市域智能安全风险防控。三是要坚持推进问题解决在基层，杜绝问题扩大在解决的现象，完善矛盾纠纷多元调处化解机制。积极引进“枫桥经验”打造全方位、多层面畅通的人民群众利益诉求渠道，对于群众诉求做到尽快回应、科学回应、正确回应、耐心回应。

(五)发挥法治保障作用和德治辅助作用相结合。一是要建立科学完备的市域法律法规体系、公正权威的市域法治实施体系、规范严密的市域法治监督体系、务实管用的市域法治保障体系。要构建体系完备的执法公示制度、执法记录制度、执法审核制度，明确执法人员执法权边界、执法责任，落实执法责任追究制度。二是要在市域社会治理现代化中通过德治构建“城市共同体”。要推进道德领域宣传、评议工作，推动道德规范、诚信体系建设。在社会、社区、企事业单位、学校、家庭等多维度运用多种方式加强思想道德宣传，构建和谐的城市文明。

(六)充分发挥大数据在市域社会治理中的作用。一是要深挖大数据在市域社会治理中的潜力，在数据收集、汇聚、打通、共享、管理、分析等环节提高网络公共服务的整合能力、创新能力，构建完整的网络公共服务流程和服务体系，通过大数据应用，整合信息资源，在政务信息共享、社区网格化管理、城市公交、信用、公共服务等领域打造数据资源整合统一的治理平台。在党建管理、综治与政法工作中，也可以搭建起政法委牵头的协同信息化治理体系，实现部门信息联动。二是要推动数据隐私保护、完善数据平台信息保护机制，完善互联网管理条例，严厉打击信息泄露、网络诈骗等网络犯罪活动。