提升长三角地区科技创新水平的税收政策研究*

◆鞠 铭 ◆王 晓

内容提要：提升长三角地区的科技创新水平，既是长三角高质量一体化发展的基本要求，也是贯彻新发展理念、构建新发展格局的关键一环。基于长三角地区先行先试支持科技创新的税收政策的资源禀赋优势，文章认为助力长三角地区提高科技创新水平可从引导资本流入、激励研发投入、吸引人才集聚的角度发力，并通过对现行税收政策的具体分析，就提升长三角地区科技创新水平提出四点政策建议：实施差异化的创投企业所得税抵扣政策、完善天使投资个人所得税优惠政策、试点研发费用税收抵免政策、健全人才激励的个人所得税政策。

长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强、创新人才最集中的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。在2020年8月20日召开的扎实推进长三角一体化发展座谈会上，习近平总书记要求“长三角区域率先形成新发展格局，勇当我国科技和产业创新的开路先锋”。提升长三角地区科技创新水平，着力提升区域协同创新能力，打造全国原始创新高地和高精尖产业承载区，努力建成具有全球影响力的长三角科技创新共同体①科技部关于印发《长三角科技创新共同体建设发展规划》的通知（国科发规〔2020〕352号）。，既是长三角高质量一体化发展的基本要求，也是贯彻新发展理念，构建新发展格局，建设全国统一大市场的关键一环。通过先行先试税收支持性政策，助力提高长三角地区的科技创新能力，并辐射带动全国科技创新的整体发展，这既是长三角高质量一体化发展的必由之路，也是税收政策服务经济社会发展的应有之义。

一、税收政策助力长三角地区提高科技创新水平的着力点分析

长三角地区具有较好的创新基础，以上海为中心的金融体系较为完善，以苏沪杭为基础的产业集群规模庞大，以上海张江、安徽合肥为代表的科教资源较为丰富。结合长三角地区的资源禀赋与创新研发过程的客观规律，本文认为税收政策在支持长三角提升科技创新水平上可在以下三个方面重点发力。

（一）共担创投风险，引导资本流入

创业投资是缓解初创科技型企业融资约束的重要方式。相较于银行贷款等传统融资方式，创业投资风险偏好的投资理念与科技型企业高回报的发展规律一拍即合，为初创科技型企业提供了有力的资金支持（陈思，2017）。此外，创业投资还可以为初创科技型企业提供许多增值功能，由于其在网络资源、声誉提升、监督管理等方面的积极作用，创业投资有力地推动了初创科技型企业在项目孵化、成果转化、市场拓展、企业管理等方面的协同发展，成为区域内科技型企业发展状况的风向标。政府部门通过给予创投企业税收优惠的方式对创业投资进行一定的风险补偿，可以增加创投企业对区域内初创科技型企业的投资信心与投资意愿，为此类企业提供稳固的资金支持，同时也可以保证创投企业在面临市场突变时有效止损，实现创业投资的长久持续发展，这是税收政策鼓励创投企业发展的根本出发点。

自2000年以来，我国创业投资市场保持在15%～20%的年均增长率，到2015年我国创业投资已经成为仅次于美国的第二大市场。①参见上海市科学学研究所、中国科学技术发展战略研究院和中国科技金融促进会联合发布的《中国科技金融生态年度观察2020》。上海作为全国的金融中心，是长三角资本流动的核心区域，近年来以VC/PE、股权基金等为代表的创投主体发展迅速，已经形成覆盖整个长三角地区的创投网络。同时长三角地区各类科技孵化器、众创空间、科技小镇等创新产业园区蓬勃发展，已具备创投驱动科技型企业不断壮大的创新发展基础，适宜采用更具有针对性和激励效果的税收政策引导创投资本进一步流入，促进科技型企业为提高区域创新水平持续发力。

（二）降低企业成本，激励研发投入

科技创新的核心是研发，提高区域创新水平需要不断加大企业研发投入。然而，由于创新活动中的“市场失灵”，企业在研发投入层面存在一定的意愿不足、动力不强的现象，阻碍了区域创新水平的提高。税收政策作为政府纠正“市场失灵”的有效措施，在激励企业研发投入积极性上发挥着巨大作用（行伟波，2012）。一方面，税收优惠政策可以通过减少企业税负流出的方式直接降低企业经营成本，增加企业内部可支配资金，减轻企业研发资金约束，增加企业的研发投入水平（陈运森，2018）；另一方面，税收政策还具有分散企业创新风险的作用，可通过扣除、抵免等方式弥补企业创新活动中可能遭受的损失，增强企业管理层开展创新活动的信心，增加企业研发投入力度（刘放，2016）。

长三角地区作为改革开放的先行区，已通过承接外企、引进外资、自主创新等方式建立了一套完整齐全的产业链，在电子信息、高端装备、新能源等领域形成了一批国际竞争力较强的创新共同体和产业集群。长三角地区优质企业众多、创新动力强劲，拥有全国1/3的上市公司，年研发经费支出和有效发明专利数占全国1/3左右。利用好长三角地区原有的资源禀赋，通过税收政策进一步激励企业加大研发投入，有助于带动长三角地区产业结构进一步升级，发挥产业集群的辐射效应，提高整体创新水平。

（三）减轻个税负担，吸引人才集聚

创新驱动的实质是人才驱动，创新型经济的第一资源来自于拥有异质性生产能力的人才。当人才在特定地区进行集聚时，个人拥有的隐含知识（即灵感或经验）得到了传播与共享，更容易产生创新，同时由于集聚产生的组织形式，也带来了成员间的信任合作与竞争压力，进而强化了创新激励。因此，人才在特定区域集聚的规模、层次和质量，最终决定了区域创新体系的构建与区域创新水平的高低（季小立，2010）。区域人才的集聚并非是无序的，会受到内部环境与外部环境的共同影响，内部环境包括组织机构、人际关系等，外部环境则包括区域地理环境、文化环境、制度环境等（兰芳，2020）。显而易见，税收政策也是制度环境的组成部分，因而会对人才集聚造成较大的影响，如税收负担过重会造成人才的“用脚投票”。同时，税收优惠与税收激励又会加大对人才的集聚效应，具体到提高区域创新水平而言，某一区域创新人才的税负水平越低，人才激励的税后获得感越高，该区域对人才的吸引力度越大，进而驱动创新效应的更大迸发。

长三角地区人才聚集效应显著，研发人员数量从2010年的73.85万人逐年增加至2018年的135.35万人，年均增长7.87%，每万人中研发人员达85.44人，显著高于全国47.09人的平均水平①参见南京大学长江产业经济研究院《长三角地区高质量一体化发展水平研究报告（2018）》。。不仅如此，长三角地区还拥有丰富的科教资源，拥有上海张江、安徽合肥两个综合性国家科学中心（全国仅有四个），拥有全国约1/4的“双一流”高校、国家重点实验室、国家工程研究中心②参见中共中央、国务院发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。，人才储备充足。通过发挥税收政策的减负效应，更好地吸引和留住优质的科技型人才，有助于长三角创新水平实现更大超越。

二、促进科技创新的税收政策的审视

（一）引导创投主体的税收激励政策尚显不足

创投企业与天使投资个人作为我国科技创新体系中重要的两类主体，近年来政府针对其出台了一系列的税收优惠政策，鼓励创投资本加大对科技型企业的资本投入，但仍存在力度不足的问题。

创投企业层面，现行所得税优惠政策允许对创投企业采取股权投资方式投资于符合条件的科技型企业在投资满2年的当年按照投资额的70%抵扣应纳税所得额。与成熟的高新技术企业相比，初创科技型企业的研发能力、转化能力、市场开拓能力以及IPO上市能力相对较弱，这就造成创投企业在向初创科技型企业投资时，在投资周期、投资回报和投资风险等方面存在着更多的不确定性，根据中国证监会的统计，创投基金对初创科技型企业的投资周期往往要达到6～9年后才会取得投资回报，这对于寻求短期投资收益最大化的创投企业而言，缺乏投资热情。现行税收政策对创业投资抵扣应纳税所得额的政策缺少区分度，创投企业无论是投资于相对成熟的高新技术企业，还是投资于处于起步阶段的初创科技型企业，所获得的税收激励完全一致，均统一按照“70%”一档标准设定扣除比例，造成创投企业投资于初创型科技企业的税收激励不够。

天使投资个人层面，虽然同样适用“投资额70%抵扣应纳税所得额”的政策，但由于我国个人所得税采取“综合+分类”的征收方式，不同类型的所得间没有打通盈亏互抵机制，因此天使投资个人未足额抵扣的投资额只能继续抵扣同类型所得。然而，现行政策对结转抵扣的时间加以限制，如果初创科技型企业注销，天使投资个人未抵扣完的投资额只能在36个月内抵扣天使投资个人转让其他初创科技型企业股权的所得，逾期自动“作废”，这就导致天使投资个人一旦某一项目投资失败，且无法在36个月内实现其他项目的盈利，则投资额抵扣机制将无法适用。税收政策在分散和承担个人投资风险方面的支持力度不够，且表面似乎等效的创投抵扣机制在不同的创投主体上存在横向不公。另外，天使投资个人投资于非上市的初创科技型企业无法享受“股息、红利所得”差别化税收待遇。对于天使投资个人投资中产生的“股息、红利所得”，现行个人所得税政策仅对投资上市公司、新三板挂牌企业给予股息、红利差别化征税待遇，而对投资于非上市的初创科技型企业取得的“股息、红利所得”，仍需要按照20%全额缴纳个人所得税，较高的税收成本影响了天使投资个人对非上市初创科技型企业的投资热情。

（二）促进企业研发投入的税收优惠政策亟须创新

现行企业所得税对研发投入的税收激励主要通过研发费用加计扣除这一税基式优惠实现，即允许企业将符合一定条件的研发费用按照75%的比例在企业所得税前加计扣除，并先后对制造业企业、科技型中小企业研发费用加计扣除比例提高到100%。研发加计扣除政策虽然在近年来不断提高了加计扣除比例，并且扩大政策适用的行业范围，对降低企业研发成本，促进企业研发投入起到了重要作用，但同时研发费用加计扣除政策也存在两个方面的弊端：一方面是研发费用加计扣除政策效果的异质性明显。研发费用作为一种税基式优惠，其税收优惠的效果与企业的实际税负情况密切相关。由于现行企业所得税对居民企业设置两档税率，加之企业所得税大量的法定税收优惠和不规范的区域性优惠的存在，造成企业间的税负差异较大，一般企业、高新技术企业、初创科技型企业在同样适用研发费用加计扣除政策时，实际的税收优惠程度差异明显，税收政策效果的异质性较强。另一方面是研发费用加计扣除对基础研究活动的支持力度不够。相对于成功率高、转化率高、获利性强的应用研究，基础研究活动往往具有高投入、长周期、高风险，且后期市场效益不确定的特点，可能造成从事基础研究活动的企业在较长时间内无法进入获利年度，在同样采用研发费用加计扣除的方式下，从事应用研究的企业能够更为充分和更为迅速地享受税收优惠，而从事基础研究的企业往往只能通过增加亏损并向以后年度限期结转扣除的方式缓慢消化税收优惠，沉淀的税收优惠对该类企业的资金流构成一种占用，从侧面影响了企业研发资金的投入力度。

（三）激励科技创新人才的税收支持政策有待完善

我国现行个人所得税对创新人才的支持性政策主要体现在三个方面：一是对高端科技人才的吸引。为支持粤港澳大湾区建设和海南自贸港建设，分别自2019年和2020年开始，对在此区域工作的高端人才和紧缺人才采取“税负封顶”措施，其个人所得税实际税负超过15%的部分，采取财政补贴和直接免征的方式。二是对科技人才职务成果转化的奖励。为促进科技成果转化，对依法批准设立的非营利性研究开发机构和高等学校从职务科技成果转化收入中给予科技人员的现金奖励，可减按50%计入科技人员当月“工资、薪金所得”①《关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知》（财税〔2018〕58号）。；对个人以技术成果投资入股采用递延纳税，个人可选择在投资入股当期暂不纳税，递延至转让股权时，按“财产转让所得”计算缴纳个人所得税②《关于完善股权激励和技术入股有关所得税政策的通知》（财税〔2016〕101号）。。三是对科技人才的股权激励。现行个人所得税根据股权激励的实施主体采用差异化的税收待遇，对于上市公司的股权激励，激励对象需要将股权激励的行权所得按“工资、薪金所得”计税，经备案可在不超过12个月的期限内缴纳；对于非上市公司的股权激励，则可以将行权环节的所得递延至股权转让环节，按照“财产转让所得”纳税。从上述政策分析中可以发现，我国个人所得税对科技创新人才的激励机制尚不健全，激励高端人才的税收优惠仅在特定区域甚至针对特定身份的纳税人适用，还没有形成普惠效果；职务成果转化的税收优惠政策在适用范围上非常有限，仅对现金奖励有相应的税收减免；上市公司和非上市公司差异化的股权激励税收待遇容易造成税负不公，政策设计也过于复杂。

三、提升长三角地区科技创新水平的税收政策建议

（一）实施差异化的创投企业所得抵扣政策

科技部印发的《长三角科技创新共同体建设发展规划》指出：“支持长三角探索建立区域创新收益共享机制，鼓励设立产业投资、创业投资、股权投资、科技创新、科技成果转化引导基金。”创业投资为长三角地区的科技创新企业提供了巨大的资金支持，应探索实施更加有针对性的税收优惠政策支持创业投资产业的发展。可以考虑在长三角地区对创投企业符合条件的长期投资实施更高的抵扣率，降低长期投资的税收成本，鼓励金融资本加大投入力度带动科技创新以促进实体经济发展。考虑到创业投资对初创科技型企业的投资期长、获利期滞后等现实情况，在长三角地区试点差异化创投抵扣政策，在对初创科技型企业投资满2年的基础上，增设投资满5年、8年两档，并对应设置按投资额的80%、90%两档投资抵扣比例，对投资时间越长、转让退出越晚的创投项目，给予更高比例的所得抵扣，鼓励创投企业的长期性投资。

（二）完善天使投资个人所得税优惠政策

近十年来，得益于互联网金融的飞速发展，我国天使投资进入发展的黄金期，由于天使投资契合了初创科技型小微企业的融资需求，使之成为克服此类企业融资障碍的一种有效渠道。长三角地区民营经济发展程度高，中小微型企业众多，天使投资的作用和价值更为凸显。建议在长三角地区针对天使投资个人试点实施创投抵扣结转扣除与退税制度。对由于初创科技型企业注销清算导致天使投资个人投资额70%无法全部抵扣的问题，短期内允许对未抵扣部分无限期结转抵扣，或将此对应的税款采用退税的方式，直接退还给天使投资个人；长期应随着个人所得税综合所得的逐步扩围，探索综合所得、经营所得与投资所得间的盈亏互抵，充分分担天使投资个人投资失败的风险。同时，建议在长三角地区试点实施天使投资个人投资初创科技型企业股息红利差别化征税政策。对天使投资个人取得的来自于直接投资初创科技型企业的“股息、红利所得”，根据投资时间1年、1个月至1年、1个月以内三种不同的期限，分别采用免税、减按50%计入应纳税所得额、全额计税三种税收待遇，提高天使投资个人投资的长期性和持续性，为初创科技型企业注入更加稳定的资金支持。

（三）试点研发费用税收抵免政策

统计数据显示，过去十年中我国企业对基础研究的投入仅占企业研发投入的0.1%，占全国基础研究总投入的1.5%，而西方发达国家这一比例平均达到20%①参见《制造业基础研究短板依旧明显 十年研发投入仅占0.1%》，观察者网，https://www.guancha.cn/economy/2018_07_25_465641.shtml.。基础研究能力和水平不高，导致制造业关键核心技术攻关动力不足、进展缓慢、效果欠佳。长三角地区作为全国产业基础高级化和产业链现代化进程的领头羊、先锋队，应着力加大基础研究投入力度，加快克服关键核心技术短板。短期内，建议在长三角地区先行试点基础研究活动研发费用加计扣除形成的亏损向前结转退税政策，赋予企业当期更多可灵活支配的资金以不断投入研发。长期看，建议在长三角地区的初创科技型企业中先行试点基础研究活动研发费用税收抵免政策，避免企业间税率差异与获利周期差异对税收优惠效果的影响。在税收抵免政策的设计上，可以借鉴美国、加拿大、日本等西方发达国家的做法，在增额抵免和全额抵免中进行选择。对初创科技型企业，采用全额抵免模式，对当期发生的研发费用全额按一定比例抵免应纳税款，并且对全额抵免下不足抵免的部分允许在满足一定条件时申请退税，缓解初创科技型企业当期的资金困难；对成熟型的高新技术企业，可以采取增额式抵免，对超过一定基准部分的研发费用进行税收抵免，以充分激励其扩大研发投入，形成更多创新成果。

（四）健全人才激励个人所得税政策

将长三角地区打造为我国科技创新的增长极，需要汇聚大量的科技人才形成智力支持，税收政策应在人才激励上进行更大的探索和尝试。首先，在长三角地区试点实施高端人才和紧缺人才个人所得税“税额封顶”措施，对在长三角地区工作的高端人才和紧缺人才缴纳的个人所得税超过应纳税所得额15%的部分，给予免征。考虑到符合居民个人条件的境外高端人才需要参与综合所得汇算清缴，然而其家庭成员支出、社保缴费支出可能仍在境外发生，造成实际可扣除金额较少，建议启动“双边协议，缴费互认”的方式，通过在社保费双边协定中补充细则，允许境外高端人才在境外实际缴纳的、不超过我国标准的专项扣除、专项附加扣除可选择在我国综合所得汇算清缴中扣除。其次，在长三角地区试点扩大技术成果转化奖励税收优惠的适用范围，对个人因职务成果转化而获得的现金奖励、实物奖励和股权奖励以及个人以技术成果投资入股形成的所得，均减按50%计入对应所得项目。最后，在长三角地区试点股权激励无差别待遇，统一上市公司与非上市公司股权激励的税收待遇，允许将纳税环节从行权环节递延至转让环节。其中，考虑到我国目前对流通股转让暂免征收个人所得税，可以对上市公司授予的有限售条件的流通股比照现行限售股的税收征管方式进行管理，在证券登记系统中将此类股票标注为“其他限售股”①《财政部 国家税务总局 证监会 关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税有关问题的通知》（财税〔2009〕167号）第二条第三款明确，限售股包括由财政部、税务总局、法制办和证监会共同确定的其他限售股。，并按照“财产转让所得”课税，兼顾纳税公平与征管便利。

四、结语

打造长三角科技创新共同体是长三角区域一体化上升为国家战略的重大部署，长三角科技创新共同体不仅是一个区域性的科技发展问题，而是事关我国科技发展全局的战略抉择，对建设全国统一大市场②《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》中进一步明确指出要“发挥超大规模市场具有丰富应用场景和放大创新收益的优势”“促进科技创新和产业升级”。具有重要的意义。通过先行先试税收支持政策，可以更好地引导创新资源的有效配置，促进创新要素的有序流动，完善创新成果的市场化应用，激励创新人才的汇集与稳固，这对于发挥超大规模市场的丰富应用场景和创新收益优势具有积极的促进作用。及时地将先行先试政策中的经验与不足进行总结与完善，并逐步推向全国，提升我国科技发展的整体水平，这正是在长三角地区先行先试支持科技创新税收政策的意义所在。