税收征管数字化转型的国际经验与启示*

◆刘同洲

内容提要：数字经济时代，基于实体经济和属地管理的传统税收征管模式面临诸多挑战。世界主要经济体加速推进征管体制改革，以数字化战略为导向积极布局，在数字化理念推广和融合、数据权属的法律制定、政府组织机构变革、数字科技应用等领域成绩斐然。文章选取英、美、俄三国，通过梳理其征管数字化实践历程，发掘其改革经验，并提出促进我国税收征管数字化转型的一些思考。

一、税收征管数字化转型的内涵

数字经济所产生的新业态新模式衍生出一系列税收征管问题，在纳税人收入来源多样化、经营模式复杂化、交易主体虚拟化、交易资产跨区域流动的数字经济趋势下，纳税人、征税对象、税源分布和税基确认需要重新界定。基于实体经济运行与属地原则的传统税收征管模式已与数字经济不相适宜，时常产生“找不到纳税主体，理不清税源关系”的问题，数字经济倒逼世界各国税务部门加速税收征管改革。在此背景下，经济合作与发展组织（OECD）在2020年税收征管论坛（FTA）上正式提出《税收征管3.0：税收征管的数字化转型》的理念、目标和具体措施①OECD.Tax Administration 3.0:The Digital Transformation of Tax Administration,2020.，针对税收征管2.0的不足以及数字经济对现有税收征管模式冲击，旨在构建“嵌入式”税收征管模式。

税收征管3.0的核心理念是税务部门不再基于纳税申报数据，而是直接使用纳税人自有财务会计系统的数据，将税收规则嵌入到纳税人自有财务、物流等信息系统，通过数据、模型、算法的综合运用，实现税收征管与纳税人商业交易行为的实时同步，进而实现涉税数据自动提取、应纳税额自动计算、纳税申报自动预填的智慧化征管。具体目标如下：一是构建“嵌入式”税收征管模式，实现税收征管由“自愿遵从”向“自动遵从”转变。在征纳双方密切合作的基础上，税务部门探索将税收规则嵌入纳税人自有财务系统，通过应用程序接口（API）远程访问纳税人财务系统，实时了解纳税人的生产、经营、投融资等情况，推进自动化缴税建设。这样既降低纳税缴费的流程和时间，也降低了因不实申报而导致的税务风险。二是拓展税收共治格局。数字平台将成为税务部门在税收征管中的“代理人”，通过充分发挥数字平台在纳税人识别、纳税义务发生时间确认、税款征收等方面的作用并共享结果，促进公共部门与私营部门（数字平台）密切合作。三是构建实时智能的税收征管机制。税收征管与纳税人商业交易行为应达到实时同步。税务机关在纳税人交易环节嵌入风险分析工具，对交易事项实时监控预警，从制度设计的源头上为纳税人提供税收合规性和确定性。此外，以人工智能技术和组合算法等信息科技为支撑，实现应纳税额自动计算、纳税申报自动预填以及为管理层科学决策提供智力支持。四是增强税收征管透明度和可信度。纳税人可实时查询应纳税款、已纳税款、税款计算方式所依据的税法规则和数据，有权对数据的来源和精准性提出质疑，授权或拒绝将其用于非税务目的。五是构建整体政府，重塑税务部门与其他政府部门的职能关系。重新定义税务部门的职能，并将其与政府公共部门的职能纳入整体政府框架综合考量。促使跨部门相同人物事项均采用同一个数字身份，实现税收征管流程与其他公共部门数据的无缝衔接。六是构建智能高效的税务组织。通过组织变革明晰各层级各职能部门的职责边界，形成跨区域横向协作和扁平化管理的组织体系。同时，提高人员数字化应用水平，打造高效精干的决策层和专业精细的执行层。税务人员应能熟练运用大数据、云计算、人工智能等高级分析和决策支持工具，及时检测税收征管系统中的异常、漏洞并予以优化。

二、税收征管数字化转型的国际经验

新的征管理念为税收征管改革提供了理论支撑和道路指引，世界主要国家税务部门在落实数字化战略上积极布局，争相融入征管数字化改革进程中，在数字化理念推广和融合、数据权属的法律制定、组织机构变革、数字科技综合应用等领域成绩斐然。本文选取英国、美国、俄罗斯三个代表性国家，通过梳理其征管数字化实践历程，以探求各国征管数字化转型的改革经验和逻辑共性。

（一）英国：基于整体政府理念的持续性改革

英国税收征管数字化包含改革预备期和改革实施期两个阶段。改革预备期更强调理念的革新，率先提出整体政府的治理逻辑，从顶层设计上为英国跨部门协作和数据共享提供了思路指引，为征管数字化改革破除了制度性阻力。改革实施期强调数据、数字技术与业务流程的融合应用、相互赋能，提升了英国税收征管系统的实时性、精准性和高效智能化。

1.树立整体政府理念与架构。整体政府是一种强调部门跨界合作的政府模式，主张在不消除组织边界的条件下，部门间通过交互协作的管理方式与技术，推进跨部门跨地区跨层级间的政府机构协同合作，实现公共利益最大化。在整体政府理念指引和制度架构的统筹下，英国政府对自身系统进行了整合优化。例如，将各部门间数百个网站统一整合到一个门户网站内，运用大数据、云计算、人工智能等信息技术构建统一的电子政务平台，并以平台为支撑提供种类多样的纳税服务，实时为纳税人答疑解惑，实现了税款线上缴纳、纳税申报表在线生成和评估、政府各部门间涉税信息共建共享等。

2.建立纳税人税收数字账户。英国政府充分运用数字技术，推行数字税务账户建设，纳税人利用数字账户可了解自身税务状况并自动报税，降低税收不确定性；税务部门通过数字账户可实时追踪纳税人涉税数据，满足风险防控和纳税服务个性化需求，提升了纳税服务质量。2015年英国皇家税务海关总署公布了税收数字化路线图，进一步明确税收征管数字化转型的前景目标是到2020年底实现税收系统全面数字化。

3.以第三方数据核验纳税人涉税数据真实性。英国税务机关积极了解税务中介机构等第三方机构的工作方式，构建了新型第三方机构合作机制，通过采集第三方数据对纳税人申报数据予以比对核验，保障纳税人提交数据的真实性，进而为实时自动缴税“保驾护航”。例如，英国税务部门通过收集包括信用卡和借记卡在内的收单商户数据进行分析，识别不正确的记录和纳税申报。

（二）美国：以税收现代化战略指引征管改革

近年来，美国联邦税务局（IRS）致力于提高税收征管效能，促进纳税遵从，从顶层设计切入，开启了新一轮税收征管改革。2019年，IRS公布《税收现代化行动计划》，旨在解决由先期数字化资金投入不足而产生的基础设施老化、征管效能弱化、用户体验不佳等问题。2021年，IRS又向国会提交《纳税人优先法案报告》，聚焦纳税人核心需求，提升纳税人办税体验。精简职能机构，提升税务机关运转效率，从而进一步推进税收征管现代化。回顾美国税收征管数字化转型进程，主要措施如下：

1.优化顶层设计，出台统筹全局的纲领性文件。美国相继出台的《IRS税收现代化行动计划》《纳税人优先法案报告》都是从顶层设计的角度，对税收数字化转型予以整体规划和战略部署，确定征管数字化建设的理念、架构、技术等核心要素。其中，前者聚焦提升纳税人服务体验、整合税务部门信息系统、推进业务流程精简化和自动化、加强网络安全，明确了税收现代化的目标和方向；后者开启了新一轮征管体制改革，即秉承整体驱动和体系协同的改革原则，构建精简高效的决策运行机制，打造最佳体验、管理集约、主动推送的纳税服务，强化数字科技的赋能作用。

2.强化数据分析和智能决策系统建设。IRS通过强化数据分析提升税收风险识别能力。这主要依赖数据和技术两个方面：一是拓展信息来源，主要是通过政府间信息共享、税收信息交换以及第三方数据，建立基于数据驱动的税收不遵从模型。二是综合运用大数据、云计算、机器学习等数字技术和算法，实现纳税人群体分类分级智能化，税收风险识别、预警、防控等业务流程自动化。IRS正在研发一款以数据驱动的风险评估产品，通过贝叶斯模型分辨具有风险的纳税人群体并确定税务风险等级。

3.注重网络安全和纳税人数据保护。先进的信息技术不仅是机遇也是挑战，如何保障纳税人的数据安全成为征管数字化转型成功与否的关键。实时个性化的纳税服务需要强有力的网络风险防控系统。为此，美国在战略规划中开发了身份验证功能，确保国内收入局数据、技术、网络、系统免遭安全威胁。此外，IRS的数字化建设都与网络安全、纳税人数据保护同步进行，且将网络安全和数据安全的流程设计嵌入纳税服务数字化的设计之中，确保系统运行和业务流程始终拥有安全防护。同时，IRS还将数据传输过程中的数据严格加密，防止纳税人数据泄露。

4.推行适应经济数字化的组织机构变革。当前，以数字技术为支撑的组织模式逐渐成为税务组织机构的发展趋势。美国税务部门秉承“业务数据化、数据职能化、职能一体化”的逻辑，对相关组织机构进行了改革，以实现公共数据跨部门高度共享，政府间各职能部门无缝合作，大幅提高纳税服务质量。

（三）俄罗斯：嵌入式税收征管雏形初现

俄罗斯的税收征管数字化转型与税收征管3.0的“嵌入式”理念不谋而合且已事先试点多年。俄罗斯联邦税务局从2015年开始在大企业中试点线上税收实时监管，通过直接访问纳税人自由财务系统，自动化获取纳税人涉税交易数据（尤其是金融交易数据），自动生成报表。对纳税人而言，线上税收实时监管既能满足企业的个性化需求，实时给予税务风险提示，降低税收不确定性。对税务局而言，线上税收实时监管大幅提升征管效能且征管成本下降，纳税人和税务部门实现了“双赢”。回顾俄罗斯税收征管数字化转型进展，具体改革措施如下：

1.建立纳税人数字税务账户。纳税人数字税务账户是征管数字化转型的前提，个人通过数字账户可实现涉税信息实时自查、税款在线缴纳、缴税异议申诉等功能，企业通过数字税务账户可以向税务部门发送个性化需求，便于税务部门精准推送相关服务，这极大提升了征管和服务的便捷度。

2.修订税法典为推进征管数字化提供法律保障。俄罗斯通过修订联邦税法典，给予线上税收实时监管法律支持。根据法律规定，大企业有向税务部门提供涉税财务数据的义务，并且必须使用标准化的财务软件，该软件可自动生成纳税申报表和相关会计凭证，最终以数字化形式送达联邦税务局。

3.以大企业为试点推进渐进式改革。由于大企业财务制度健全且信息较公开透明，在规避税务风险和追求税收确定性上意愿更强。因此，俄罗斯税务部门选取大企业作为征管改革的试点单位，将税务部门的税务征管系统与企业财务系统直接连接，自动生成申报表并自动计税。在此过程中，不断总结经验教训并向中小企业推而广之，取得了较好的示范效应。

三、对我国税收征管数字化转型的启示

我国的税收征管数字化建设与征管3.0理念不谋而合，从2015年的《“互联网+税务”行动指南》（税总发〔2015〕113号）到2017年的《关于转变税收征管方式提高税收征管效能的指导意见》（税总发〔2017〕45号），先期工作为征管数字化奠定了坚实基础。2021年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，为“十四五”时期我国税收征管数字化建设提出了新的要求和方向，更为实现税收治理现代化提供了基础和保障。税务部门应把握本次国际征管变革的机遇，在深入理解OECD税收征管3.0的核心理念、目标、架构的基础上，结合我国国情和税情，研究我国税收征管数字化转型的方向和路径。

（一）以国家级数字化战略引领税收征管改革

各国实践经验表明，税收征管数字化不应是静止、孤立的单项制度改革，而是在一国政府战略指引下的系统性、全局性规划。因此，应尽快出台统筹全局的国家级数字化战略，从数据架构、数据标准、数据质量、数据安全、数据应用等方面完善数据治理，从顶层设计上全面把控征管数字化转型的深度与节奏，明确数字化转型的优先事项和各阶段目标，并具体制定数字化战略与税收征管融合应用的“全景图”和“时间表”，构建更加适宜数字经济的税收治理理念和税收征管模式。

（二）以整体政府推进税收协同共治

世界各国税收征管数字化转型经验表明，构建以服务纳税人为导向的组织架构、工作流程和征管模式是税收征管数字化转型成功的关键。传统科层制的组织结构不利于信息跨部门共享和人员的跨部门协同。数字经济时代的组织体系变革应秉承组织扁平化、流程简约化、职能集成化、数据集中化的原则，减少不必要的行政层级。此外，数字经济时代的税收治理不是仅靠税务部门一家之力，更需要多部门参与的“协同共治”。因此，亟须通过整体政府重塑税务部门与其他政府部门的关系，将税务部门与其他公共部门纳入一个平台予以综合考量，实现税收征管流程与其他公共部门数据的无缝对接。具体而言，应充分发挥整体政府的“内、外、上、下”的立体化组织优势。“内”是通过组织文化、信息系统加强部门内部合作；“外”是通过分权、共同预算、联合团队等实现跨部门合作；“上”是指通过目标分享和绩效评估强化组织目标以及责任承担；“下”是指通过共同磋商和纳税人参与构建以纳税人需求为导向的公共服务供给方式。

（三）以数字政府优化税收征管机制

公共部门数字化转型的关键在于构建能连接各个职能部门的统一、高效的数字平台。我国也应出台数字政府规划并成立数字化平台，整合分散于相关公共部门的碎片化数据，为税收征管数字化转型打下基础，实现税收业务全流程一体化办理。具体而言，要构建“业务数据化、数据职能化、职能一体化”的智慧税务局，推进公共数据互联互通和跨部门无缝合作，形成世界一流的数字化软件和硬件系统，改善纳税人在线办税和与营商环境；同时建立税收数字账户，以链接纳税人财务系统、税务局征管系统和第三方平台，实时了解纳税人需求并定制个性化纳税服务。

（四）完善法律法规保障征管数字化顺利施行

各国征管改革经验表明，依法治税是推进税收改革的基本准则，立法先行是征管数字化的保障，更是“嵌入式”征管模式顺利施行的前提。征管数字化转型的底层逻辑在于数据及其挖掘利用，而纳税人数据特别是自然人数据有人格属性，如何厘清数据归属权、经营权、处分权是需考量的重大问题。在无法律基础的情况下嵌入纳税人自有财务系统的阻力较大，故亟须加速修订税收征管法或制定数据法，从法律上明晰数据权属，界定税务部门在数据采集、处理、应用方面的权力，界定第三方机构向税务局提供数据的义务和职责，并建立相应的惩罚与追责机制。同时，需构建统一的涉税法律体系，将数字时代对税收征管的内在要求融入相关法律，做到税收实体法、程序法以及数字经济监管与服务相关规范性文件的整体协调，保持各项法律法规的衔接一致。

（五）以技术变革驱动税收征管数字化升级和智能化改造

征管数字化升级和智能化改造有赖于数字技术“组合拳”的综合应用，以技术变革驱动制度优化。即以数字科技赋能征管模式，对税收执法、服务、监管予以系统优化，实现业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系的一体化融合升级，为推动经济高质量发展提供支撑。具体而言，一是利用网络爬虫技术给数据扩源，拓展第三方涉税数据采集渠道；二是利用区块链技术的不可篡改和全程留痕，给数据“上锁保真”；三是利用社会网络关系、机器学习、知识图谱等数字技术的综合运用，对纳税人经济行为模式和业务需求“精准画像”，挖掘涉税数据中所蕴含的新信息新规律，辅助管理者评估风险、科学决策和精准施策。