二战后典型国家政府债务危机特征、治理措施及借鉴

●温来成 张旭博

二战后，许多国家爆发了政府债务危机，其中以拉美国家和欧盟国家较为典型。本文从典型国家政府债务危机的特征和治理措施两个角度出发，同现阶段我国政府债务风险相对比，以史为鉴，旨在为化解我国政府债务风险提出建议和对策。

一、二战后典型国家政府债务危机特征及治理措施

政府债务危机，是指一个国家或地区的政府，不能偿还到期的债务本息，由此而引发的对经济社会正常运行秩序的冲击，甚至导致政局动荡的状态。而债务风险只是一种潜在的债务危机，能否成为现实，还具有不确定性。拉美及欧盟有关国家的债务危机，则有债务违约或申请救助的标志。

（一）拉美国家政府债务危机特征及治理措施

二战后，摆脱了殖民统治的拉美主要国家进入经济发展的较快增长期，与此同时，各国纷纷举借外债以寻求经济发展，但这一时期总体借债规模尚处于可控范围。进入20世纪70年代后，拉美国家不顾自身偿债能力疯狂举借外债，借债总量迅速上升，最终爆发政府债务危机，让拉美经济停滞十年。

在拉美的这次国家政府债务危机中，主要特征包括：（1）外部借债环境宽松。20世纪70年代两次石油危机的爆发，直接导致原油价格大涨，石油输出国组织（OPEC）获得了巨额财富，对于大量美元资金，迫切寻求保值增值，国际金融市场上资金供过于求、贷款利率大幅下降，这为拉美国家营造了宽松的借债环境。（2）经济扩张较快，举借外债规模大、增长迅速。20世纪70年代以来，拉美国家经济普遍处于良好的发展状态，且20世纪30—80年代，墨西哥、阿根廷、巴西等主要国家相继实施了“进口替代”战略，追求经济高速发展，但实施该战略需要大量的资金投入，而国内的资金储备不足以填补投资空缺，因此拉美国家大量举借外债，不断扩大借债规模，外债总量增长迅速：1973年至1978年拉美国家举债年平均增长率高达28%；1980年，拉美七国平均负债率升至34.58%；1981年外债总额超过2777亿美元，仅公共债务就高达1500亿美元；至1982年债务危机爆发，整个地区外债总额达3268亿美元。（3）外债管理失当，资金使用效率低下。拉美国家外债管理水平不高，把大量外债用于投资周期长、收效慢、流动性差的公共项目上，甚至部分国家将借来的资金投放于购买军火、进行战争等非生产性工程，导致不能依靠投资项目及时获得收益偿还外债，资金使用效率较低。（4）长期实行扩张性财政、货币政策，通货膨胀严重。由于当时拉美国家追求经济的高速增长和快速发展，大多数拉美国家在债务危机前长期实行扩张性财政和货币政策，造成国内通货膨胀，成为当时世界上通货膨胀最为严重的地区。

在这次债务危机中，拉美国家政府债务危机治理措施主要包括：（1）降低国内经济发展速度。1982年下半年至1985年上半年，拉美主要国家进行经济紧缩型的应急调整，大幅降低国内经济发展速度，减少对各种建设项目的投资，控制国内消费和进口，努力扩大出口，企图期望通过这样的方式，积累资金用于偿还外债。但紧缩型的应急调整，极易造成经济发展停滞，使拉美国家经济丧失活力、严重衰退，更加无法偿还巨额的外债。因此，不得不尝试其他的治理措施。（2）调整国内经济结构和经济体制。债权国和国际社会组织认识到，拉美国家的债务危机的根本，是其已经丧失了偿债能力，所以解决此次债务危机，主要在于如何帮助其修复偿债能力。从1984年起，美国先后提出贝克计划、布雷迪计划等方案，提供优惠贷款、债务转换等措施缓解债务压力。此外，还要求债务国进行经济体制和结构性改革，促使经济实现可持续发展。

（二）欧盟国家政府债务危机特征及治理措施

自2008年全球金融危机爆发以来，发达国家和发展中国家普遍采取了宽松的财政和货币政策刺激经济发展，但大规模的举债使得本就负债累累的欧元区国家更加债台高筑。2009年12月，惠誉评级机构将希腊的主权债务评级由A-下调为BBB+，前景展望为负面，引发希腊主权债务危机，由此拉开欧盟主权债务危机的序幕。2010年4月23日，希腊正式向欧盟及IMF申请援助。

在这次欧盟国家政府债务危机中，其主要的特征包括：（1）国家债务较重。2008年爆发经济危机后，为了缓解经济衰退的局面，欧盟成员国实施了一系列财政刺激方案，纷纷扩大财政支出，大量举借外债，财政赤字不断攀升。大量的外债规模与国家的偿还能力不相匹配，其中希腊最为严重。2009年希腊财政赤字和公共债务占GDP的比例分别达到12.7%和113%。（2）经济发展低迷。欧盟经济长期处于衰退边缘，经济发展十分缓慢。20世纪90年代，除了爱尔兰保持了较快的GDP增长率，其余国家如希腊、意大利、葡萄牙等国的经济增长速度十分缓慢。2008年美国次贷危机爆发，全球经济受到严重冲击，欧盟五国的经济增长出现停滞，甚至到2009年全部呈现负增长。各国财政收入严重不足，不得不举借外债刺激经济、维持财政支出。（3）社会福利过高。欧盟国家长期奉行着高福利的社会政策，为公民提供如医疗保障等各项终身社会保障制度。高昂的社会福利费用，需要国家的财政收入作为支撑，许多国家仅靠财政收入根本无力负担，但他们为了取悦选民，不惜借债来提高国家的福利水平，严重加重了国家的财政负担，为日后的债务危机埋下了隐患。（4）财政、货币政策分离。自欧元问世以后，欧元区内就统一使用欧元，即奉行相同的货币政策；但在欧元区并非单一国家执政，不同的国家实行不同的财政政策，这就造成了财政政策和货币政策相互分离的二元结构的情况，严重降低了国家面对经济危机时的宏观调控能力，即欧元区国家不能依据自身的经济情况实施配套的财政政策和货币政策。货币政策由欧洲银行统一制定，通常不能做到统筹兼顾，只能抑制通货膨胀、维持欧元币值，而为了国内的经济发展和增长，欧元区成员国只能依靠财政政策，不断扩大财政支出，最终导致经济发展失衡。（5）欧洲银行业信贷急剧扩张。欧洲银行杠杆乘数普遍较高，甚至超出受次贷冲击的美国同行。在欧元区各国政府对政府赤字数目的谎报和掩盖下，欧盟银行误判了政府的偿债能力，为其持续发放早已超出其还款能力的高额借贷。

在这次政府债务危机中，欧盟国家采取的措施主要包括：（1）削减赤字，采取严格的紧缩措施。欧盟国家政府债务危机的主要原因，就是政府的财政赤字过高，因此欧盟国家采取了紧缩型的治理措施，缩减财政赤字，一定程度上降低国家福利水平，减少不必要的财政开支。（2）构建危机救助机制。为了防止债务危机继续蔓延，欧元区国家建立了危机救助机制，分为暂时性和永久性救助机制。2010年5月，欧盟联合IMF设立了为期三年7500亿欧元的欧洲金融稳定基金，作为暂时性救助机制，帮助其暂时避免了重债国主权债务违约。2013年7月，建立常设救助机制“欧洲稳定机制”（ESM），援助其担保受困国债券，保障欧元区金融秩序稳定。（3）进行债务重组。欧盟对重债国实施债务重组，对希腊国债的债权人如商业银行等私人部门拥有的国债票面价值减记53.5%，减轻希腊政府约1000亿欧元的债务。债务重组在一定程度上有效降低了债务国的债务负担，使得债务和经济发展可持续。

二、我国现阶段政府债务风险的特征及与有关典型国家的异同

我国现阶段债务规模不断扩大，面临着一定的债务风险，且政府债务风险呈现出相应的特征，并与有关典型国家债务危机具有异同点。

（一）我国现阶段政府债务风险的特征

1、国债发行流通及使用特征。近年来，我国中央政府债务即国债在发展中也呈现出一些较为明显的特征，主要体现在以下几方面：（1）国内债务规模进一步扩大。2020年，受新冠疫情影响，经济下行压力大，财政收入缩水，为了经济的发展，不得不扩大财政支出。在这种情况下，国债发行数额增加较多，包括发行1万亿元的特别国债。数据显示，截至2020年年末，我国国债余额为20.89万亿元，2019年年末，国债余额为16.80万亿元。也就是说，我国国债余额的规模在12个月间增加了约4万亿元，扣除1万亿元特别国债，也增加了约3万亿元。国债发行方面，近五年来，除2018年国债发行下降，其余年份均保持稳步增长。2020年我国国债发行量更是达到7.18万亿元的新高，是2016年发行量的2.3倍①。（2）外债规模较小。外债是一个国家扩大对外开放、深入国际经济发展的重要表现，近些年来我国经济实力不断增强，与国外经济交流日益增多，外债规模逐年扩大，但总体水平较低。2020年年末，我国外债余额2615.56亿元，较2019年年末的2005.91亿元增长了609.65亿元。尽管近年来我国外债规模呈增长趋势，但总体外债规模仍然较小，相较于世界上其他国家，我国外债余额处于中低水平，远低于美国、英国、日本等国家。（3）国债资金的分配使用透明度不高、绩效评价制度不健全。中央政府发行国债筹集到的资金，在使用时各项信息不能完全、及时地向社会公布，使用透明度不高。例如，筹集到的国债资金如何下放到各级政府、分别下放到哪些级别的政府、资金在各级政府如何使用、使用国债资金的项目有哪些、收益如何等，这些信息并未公开透明化，导致资金的使用不能得到有效监管。此外，我国国债绩效评价制度不健全，主要表现在国债资金使用项目众多且多为公益型项目，绩效较难衡量，绩效评价指标较难确定，绩效评价目标不够明确。

2、地方债发行流通及使用特征。2015年以来，我国地方政府债务即地方政府债券在发展中也呈现出一些较为明显的特征，主要体现在以下几方面：（1）地方政府债券债务增长速度快，局部地区债务风险高。2020年我国地方债发行规模扩大，共计发行地方债债券6.44万亿元，较上年增加了2.08万亿元。截至2020年年末，全国地方政府债务余额25.66万亿元②，与2019年年末的21.31万亿元相比增加了4.35万亿元，整体增长速度较快。2020年各地方政府债务规模扩大，偿债规模也扩大。与江苏、广东、浙江省等经济实力强的地区相比，中西部等经济欠发达地区如贵州、内蒙古、云南等财政收入不足，债务率较高，面临着较大的偿债压力和债务风险。（2）隐性债务规模大且透明度低。目前地方政府投融资平台债务等政府隐性债务还在蔓延，数据信息不透明，隐蔽性较强，存在着巨大的债务风险。（3）债务结构不平衡。从债券种类来看，专项债券发行较多，且地方政府专项债券种类繁多而杂乱，缺乏规范性。2020年1—12月，全国发行地方政府新增债券45525亿元，其中一般债券9506亿元，发行专项债券36019亿元。2020年1—12月，全国发行地方政府再融资债券18913亿元。其中，发行一般债券13527亿元，发行专项债券5386亿元。从期限结构来看，我国地方政府债券长期债券居多。2020年10年期及以上期限债券规模为49384.99亿元，占比76.64%。（4）地方政府再融资债券具有短期成效、长期风险。再融资债券只是延后了债务的偿还期限，本质上并不改变债务存量，地方政府仍然面临偿债压力。即虽然短期内可以优化债务期限结构、缓解地方政府偿债压力，但长期来看，地方政府仍需承担较大偿债压力，如果不能有效控制地方政府债务规模，终将面临更大的债务风险。

（二）我国现阶段政府债务风险的特征及与有关典型国家的比较

目前，我国政府债务风险特征与上述有关国家相比，既有相同、相似之处，也有较大差异。

1、我国政府债务风险特征与上述有关国家的相同点。主要体现在：（1）债务规模较大。拉美地区及欧洲国家债务危机爆发前，均有着较大的债务规模。上世纪70年代，墨西哥、巴西、委内瑞拉等拉美国家在当时宽松的外部借债环境，以及低利率水平下，忽视自身还款能力大举借债；同样，由于欧盟成员国享受着较低的利率水平，再加上为了应对经济危机带来的影响，因此不断扩大借债规模。现阶段我国借债规模也较大，在原有债务水平不低的情况下，为应对新冠肺炎疫情的影响，2020年又发行了7.18万亿元，债务规模不断扩大，与此同时，也承担着相应的债务风险。（2）债务监管制度不健全。拉美国家和欧盟成员国因为当时对债务的监管不到位，进而间接引发债务危机。目前，我国的债务监管制度也不够健全，对债务总体规模、隐性债务水平，以及偿债能力把控等方面，缺乏一定的监管力度，对债务发行、使用、绩效评价等环节管理不完善，隐性债务信息不够透明，不利于投资者以及社会公众进行监督。（3）宽松的财政、货币政策。拉美地区在上世纪70年代奉行积极的财政政策和货币政策，不断以借债的方式来刺激经济的快发展、高增长。而欧盟成员国由于在二元结构下无法决定货币政策，因此为了刺激经济发展、弥补赤字，只能通过宽松的财政政策大举借债。现阶段为了应对新冠疫情带来的影响、缓解经济下行的压力，我国也实行较为宽松的财政政策和货币政策，短期能够发挥一定的作用，如若长期实施宽松的财政、货币政策，将会引发通胀等问题，不仅不能帮助经济复苏，甚至会带来债务风险。

2、我国政府债务风险特征与上述有关国家的不同点。主要体现在：（1）现阶段我国政府债务风险以国内债务为主；而拉美地区及欧洲国家债务危机以外债为主。现阶段我国债务规模主要以国内债务为主，外债规模并不大，因此政府债务风险主要集中在国内债务方面。而拉美地区和欧洲国家当时则主要是借助于较低的利率水平向其他国家借款，如拉美地区主要是向美国等国家借债，欧洲国家主要是向西方发达国家借债。因此，拉美地区国家的债务危机集中在外债上，容易受到国际大环境的影响。（2）我国政府债务规模扩大是适应经济发展；欧洲债务危机是由于经济增长乏力，财政收支严重失衡造成；拉美国家债务危机与其僵化的经济结构有关。现阶段我国政府债务规模不断扩大，是为了适应当前的经济发展、缓解新冠肺炎疫情下的经济下行压力等，总体上来说是与经济发展水平相适应。而欧洲债务危机的导火索，则是经济增长乏力、劳动力成本过高，经济缺乏活力和创新，导致财政收入不足，难以弥补巨额的财政支出，造成财政收支严重失衡，进而引发大量的借债；拉美国家债务危机则是由于其经济结构僵化。当时拉美国家的工业基础较为薄弱，大多出口初级产品，进口工业设备、技术等，而且为了追求经济高速发展，造成了工业和农业经济关系比例失调，再加之对外债资金使用管理不当，最终带来债务危机。（3）我国地方政府债务风险更多表现为中央和地方财权、事权不匹配责任划分不够合理，政府职能转变滞后等原因；而欧洲债务危机是由于财政、货币政策分离。我国地方政府债务风险更多来自于1994年分税制改革，中央和地方财权、事权不相匹配。中央政府有着较大的财权，却未承担与之相应的支出责任；而地方政府承担着更多的支出责任，但却没有足够的财政收入作为支撑，所以不得不以发行地方债的方式来填补支出缺口，加大了地方政府债务风险。同时，地方政府职能转变较为滞后，承担了本可以由市场主体承担的部分服务和事项，在正常财力不足的情况下，依靠政府债务满足其支出需要。而欧洲债务危机则是由于二元结构下财政政策和货币政策不能相互配合，欧洲银行控制货币政策而欧盟成员国一味地放宽财政政策大肆举债，造成了债务危机。

三、以史为鉴化解我国政府债务风险的对策建议

通过对我国现阶段政府债务风险的分析，以及与有关典型国家的对比，特对化解和治理我国政府债务风险提出以下建议。

（一）加强政府债务宏观管理

1、合理控制借债规模，优化地方债期限结构。拉美地区和欧洲国家都是因为没有监管控制好债务规模，过度举债进而导致还款困难，造成严重的债务危机。我国目前债务规模也在不断扩大，虽然外债规模总体比例较小，但近年来也呈现不断增长的态势，增速明显。地方政府隐性债务规模仍在蔓延。这启示我们应该合理控制国家借债规模，避免现阶段因保增长、应对疫情等原因而过度举债。其次，要优化地方债的期限、品种结构。目前，我国地方政府债券中长期债券居多，且债券平均期限均有所延长，短期债券较少。同时，地方政府专项债券发行量较大，种类繁杂。因此，要合理控制超长期的地方政府债券的发行，增加短期债券的种类和比例，控制专项债券发行规模，合理优化地方政府债券的期限、品种结构。

2、增强对债务风险的评估和把控能力。现阶段我国债务风险的特征，与有关典型国家如拉美地区和欧洲国家的相同点之一，就是债务监管制度不健全，难以把控债务规模、科学评估债务风险。因此，我国要完善债务监管制度：国内债务方面，要加强对债务资金使用的监管，实现信息公开透明化；外债方面，要合理经营外汇储备，保证国家对外支付能力。其次，我国应该建立健全债务危机预警系统，从整体上研判全球的经济和债务危机情况，做好应对风险的准备，从制度和技术层面有效增强对债务风险的评估和把控能力。

（二）处理好中央和地方的财政关系

虽然与欧洲国家不同，我国财政政策和货币政策并未分离，但在中央和地方财权、事权不匹配的情况下，地方政府不断举债，很容易导致和欧洲国家类似的债务危机问题。所以，处理好中央和地方的财政关系就显得十分必要。在中央和地方政府财权和事权不相匹配、不相对称的情况下，我国地方政府就会面临较大的债务风险，因此，应当适当重新规定划分中央政府和地方政府的财权和事权，让中央政府承担更多的事权，相应的财政支出直接由中央政府负责，减少地方政府的支出责任和财政压力，使中央政府和地方政府的财权和事权达到一个更加平衡、协调的状态。与此同时，地方政府的财政压力还来源于财政收入不足，应当增加地方政府的税收种类，以此来增加地方政府的财政收入，降低大举借债的可能性，提高偿债能力、降低债务风险。

（三）财政政策与货币政策相互有效配合

积极的财政政策和货币政策可以刺激经济增长，但如果运用不当，则极易造成严重的通货膨胀、扩大财政赤字、引发政府债务危机，拉美地区和欧洲国家爆发的债务危机就是很典型的例子。我国现阶段为了应对疫情，实行积极的财政政策和灵活的货币政策，成效显著，但长此以往势必会引发一系列问题，因此应当注重财政政策和货币政策在时间和空间等方面的相互配合，防止财政赤字货币化和财政金融风险相互传染。现阶段我国货币政策还不能迅速收紧，但仍要注重防范通货膨胀的风险，并在积极的财政政策下合理控制财政赤字。

（四）加大对地方政府隐性债务的治理力度

目前，尽管我国一再强调对隐性债务的化解，但我国地方政府隐性债务规模并未得到有效控制，而且隐性债务边界也尚未明确界定，地方政府隐性债务的风险仍然存在甚至会扩大，因此要加大对地方政府隐性债务的治理力度。现阶段我国债务信息披露主要集中在显性债务上，隐性债务信息未得到披露和监管，因此要明确披露地方政府隐性债务规模和相关数据，防止地方政府虚报瞒报，以明确具体的债务信息，准确掌握隐性债务的真实规模和风险状况，从而能够有效控制隐性债务规模并积极应对可能出现的债务风险。同时，需要限期完成对地方政府投融资平台转型发展和债务风险的治理。

（五）加强债务资金使用绩效评价，提高政府还本付息能力

建立健全债务资金使用绩效评价制度，根据资金使用项目明确绩效目标、确定绩效评价指标，以绩效目标为导向合理使用债务资金，从而使得物尽其用，提高并创造还款能力。债务资金的合理使用可以获得更多的项目收益，从根本上提高地方政府的还本付息能力，减小债务风险。我国目前仅有地方政府专项债券的绩效管理制度，还需要建立地方政府一般债券及国债资金的绩效管理制度。欧洲有些国家债务资金使用不当，引发债务危机教训，我国需要引以为戒。

（六）进一步完善信用评级制度和政府债务管理的法律法规

我国现有的政府债券信用评级制度并不完善，评级过程流于形式。需要建立客观、权威的信用评级制度，追求客观、公正、公平和公开的信用评级，为投资者提供有效的信息，进而在一定程度上降低债务违约的风险，促进我国政府债券市场健康、持久的发展。此外，还要完善债务管理的法律法规。对于政府债务，要在借债规模、举债方式、债务资金来源、资金使用范围管理和最终的债务偿还等方面有明确的法律法规进行规定和限制，并建立严格的监督体制和处罚措施，有效处置政府债务风险，防范政府危机的发生。

注释：

①资料来源：财政部网站。

②中华人民共和国财政部.2020年12月地方政府债券发行和债务余额情况.2020-12-26.