国有投融资平台腐败案何以频发？

主持人：根据背景材料，您对这些国有投融资平台公司腐败案件怎么看？都呈现出哪些特点？

王丛虎：国有投融资平台的资金都是国有资金、公共资金或财政资金。从委托代理理论看，这里存在着多层委托代理关系，即至少存在“国家——中央（地方）政府——国有投融资平台（国有公司）”的代理层。国有投融资平台作为代理方必然存在着权力滥用的可能动机，为此，强化监管和公开透明就显得非常重要。除此之外，事前的可行性论证、事中的风险评估、事后的绩效评估及问责等应该得到强化。

唐大鹏：从十八届三中全会首先提出“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，到2014年国务院国资委开始试点，再到2018年《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》决定加大改革力度，国有投融资平台公司已运行了八年多的时间。在肯定平台公司提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值等方面取得成效的同时，也需要承认过程中由于监督管理等方面问题导致的腐败现象，对公司长期发展乃至整个经济社会造成了不良影响。

当前，国有投融资平台公司腐败呈现出两大特点。第一，职务犯罪多发。材料中的涉案人员，大多是公司的“一把手”或重要岗位，拥有较大权力和权力异化的便利条件，人为干预投融资决策和执行。第二，腐败手段隐蔽。以往的腐败通常是简单的贪污、受贿、挪用等，现在则多通过“一言堂”，使集体决策流于形式；或是利用平台公司作为政府和市场桥梁的特殊地位，在工程发包、融资举债过程中谋求私利。

陈以勇：当前，一些国有投融资平台公司发生的腐败案件触目惊心。一方面，我们要肯定地方融资平台在打通有为政府与有效市场关键连结点、解决地方政府融资难题、推动地方基础设施建设和经济社会发展等方面所发挥的特有重要作用；另一方面，我们必须看到一些国有投融资平台公司管理不规范、监管不到位的问题非常突出，已经成为腐败案件频发高发的危险领域和风险地带。从本文背景材料以及其他相关媒体披露的一些情况看，有以下几个特点必须引起重视：

一是涉案金额呈现“肥”的特点。从一些国有投融资平台公司发生的腐败案件来看，犯罪嫌疑人收受贿赂的金额随着投资体量、项目规模等“水涨船高”，动辄达到几百万元、数千万元等“特别巨大”的数额，并且有很多案件在党的十九大以来持续高压反腐的态势下仍然不收敛、不收手，这种涉案金额之肥以及贪腐胆量之肥，使我们充分认识到党中央在十九大以来保持高压反腐态势的决策是何等英明、何等重要！

二是作案手段呈现“恶”的特点。国有投融资平台公司属于“国”字头，本质上必须体现“公”，但一些企业负责人把“国”与“公”抛诸脑后，胆大妄为、肆意妄为，把国有平台公司变成了大搞权钱交易、大搞利益输送的工具，这种主观恶意及恶性极深，必须受到党纪国法的严厉制裁。

三是防案措施呈现“软”的特点。有的平台公司“一把手”在重大项目的决策选择、招投标、资金拨付等方面独断专行大搞“一言堂”，有的在工程发包中暗箱操作大搞利益交换，有的在融资举债、土地整理储备等业务中吃回扣、吃利差甚至虚报冒领，作为国有企业管理和法人治理结构中应当具备的集体决策、依法招投标、执行财务会计准则制度等种种“防火墙”竟然形同虚设，这再一次说明法律、纪律和制度的生命力在于执行，“墙上画虎不咬人”的制度对于“装睡的人”“疯狂的人”来讲，起不到任何心理震慑和行为约束的作用。

四是发案后果呈现“险”的特点。国有投融资平台公司发生的腐败案件，不仅严重损害了党和政府的形象、社会公众的合法权益和利益，而且很可能成为影响地方经济财政安全运行的“定时炸弹”乃至“压死骆驼的最后一根稻草”。从近期国内个别地方发生财政濒临崩盘、不得不启动重整计划的情况来看，既要严肃追究利用国有投融资平台公司等各类融资平台违规违法盲目举债造成政府资不抵债、财政濒临破产的问题，也要深挖彻查在政绩驱动、利益驱动背后隐藏的利益输送、权钱交易、中饱私囊等问题。

刘家用：国有投融资平台公司本是为地方经济和社会发展筹集资金，为促进经济社会发展和满足人民美好生活需要服务的，但有的地方却成为了个别腐败分子的“唐僧肉”。国有投融资平台公司腐败实质上是以权谋私，侵害公共财产，危害人民利益及党和政府的威信。近年来，国有投融资平台公司腐败案件不断涌现，手段多样、花样翻新，隐匿性强，涉案数额巨大、影响恶劣，呈现出多发性、多样性、隐蔽性、严重性等特点。

主持人：据背景材料中张汉安案办案人员介绍，汉中市城投公司一直未建立议事制度和决策程序，对哪些事项应通过何种程序进行决策没有明确规定。张汉安到公司任职后，在项目开发、土地出让、机构设置、人员调整等重大事项上，往往以个人拍板取代领导班子集体决策。为规避监督，张汉安甚至以提高工作效率为由，擅自将规划发展部、合同造价部、工程部、项目开发部等部门工作人员陆续调离，致使监管部门无法履职。汉中市城投公司党委自2016年成立以来，一直未配备党委书记，2018年才配备纪委书记。市城投公司党委主体责任和纪委监督责任一直难以落实。对于汉中市城投公司未正确履行土地、规划、招投标等前置性程序就开工建设多个项目的情况，上级主管部门并未采取有效措施进行纠正。这些都反映出哪些问题？

王丛虎：“三重一大”集体决策制是我党贯彻民主集中制原则的重要制度设定，各级各部门党委政府都应该积极贯彻执行，各级各部门纪委监委应该强化执纪监督。汉中市城投公司作为国有公司，代表地方政府行使地方国有资金的投资使用权不仅应该履行“三重一大”的集体决策，还应该科学而透明地决策，并自觉接受纪委监委的监督。然而，市城投公司都没有做到。不难看出，第一，汉中市纪检监察履职不够，存在失职行为；第二，汉中市城投公司底线思维、法律思维不强，敬畏党纪国法不够；第三，汉中市城投公司的内部基本制度明显缺少，已有的制度规则也执行不够。

唐大鹏：上述材料能够反映两方面问题。第一，议事制度和决策程序未建立，内部决策存在“一言堂”。议事规则、决策程序、决策下达和反馈表单是规范决策行为，保障决策的民主性和科学性的必要条件。议事制度和决策程序缺失，一方面导致领导班子和管理团队成员难以获取充分的决策信息，决策风险提升；另一方面导致“一把手”权力无法得到制衡，产生寻租空间。

第二，党建工作和主管部门责任难落实，外部监督“缺位”“失位”。十八届三中全会明确党委和纪委在落实党风廉政建设中的主体责任和监督责任，同时“以管资本为主加强国有资产监管”，更加强调主管部门从企业外部的适当监督。在国有企业治理结构尚不完善的情况下，外部监督不足导致投融资平台公司的“一言堂”现象更加难以遏制，例如对国有企业内部控制这一重要自我监督制度安排不够重视，外部监督不够到位，更多以自评自查为主。

陈以勇：我认为，汉中市城投公司发生的问题很有代表性，在国有投融资平台公司中绝非个案。这些问题决定了此类平台公司必然走上使贪腐行为畅通无阻、大行其道的邪路、险路和死路。

一是议事决策不作规范。党和政府的工作开展到哪里，党的领导、党的组织、党的纪律就必须延伸到哪里，这是新时代加强全面从严治党、推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，国有投融资平台公司没有特殊、不能例外。但如此重要的一家国有企业、一级党的组织，竟然一直未建立议事制度和决策程序，对哪些事项应通过何种程序进行决策没有明确规定，尤其是“一把手”在项目开发、土地出让、机构设置、人员调整等重大事项上，以个人拍板取代领导班子集体决策，这反映出把集体领导、民主决策等基本制度真正落实到一家企业、一个班子，需要拿出钉钉子的精神持续追踪抓落实，绝不是派了干部、建了班子、提了要求就可以水到渠成、大功告成。

二是监管部门无法履职。汉中市城投公司原本设有规划发展部、合同造价部、工程部、项目开发部等职能部门，但被公司“一把手”出于规避监督的目的，以提高工作效率为由将这些部门的工作人员陆续调离，致使监管部门无法履职，但班子成员及这些部门的党员干部竟然盲目顺从、鸦雀无声，这种“沉默的大多数”提醒我们，党员干部的党性觉悟及斗争精神并非与生俱来，必须在持续不断的教育启发、淬炼砥砺中才能激发出来、强化起来。

三是“两个责任”难以落实。汉中市城投公司党委2016年成立后一直未配备党委书记，2018年才配备纪委书记，这反映出党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力的问题，在一些重点领域更加突出，解决这个问题“只有进行时，没有完成时”，必须以“永远在路上”的执着和韧劲，通过考察考核、巡视巡察、监察监督等手段持续关注、强力纠正。

四是主管部门工作缺位。对于汉中市城投公司未正确履行土地、规划、招投标等前置性程序就开工建设多个项目，上级主管部门并未采取有效措施进行纠正，这种有法不依、有令不行、有禁不止、大开绿灯的做法极其反常，既要严肃追究这些主管部门失职渎职的问题，更要倒查这些主管部门不愿管、不敢管背后隐藏的深层次问题，这样才能真正体现法网恢恢、疏而不漏、除恶务尽的案件查办力度和效果。

刘家用：汉中市城投公司“一把手”能够独断专行反映出相关制度的设计和执行不力，相关的监管不到位。制度有着根本性、全局性的特点，在资源、权力集中的部门，没有完善的制度保障，迟早是要出问题的。就是因为未建立议事制度和决策程序，“一把手”才能为所欲为、一手遮天。党的领导是中国特色社会主义最本质特征、最大优势，汉中市城投公司党委自成立以来竟一直未配备党委书记，何谈党委主体责任和纪委监督责任？对于汉中市城投公司未正确履行土地、规划、招投标等前置性程序就开工建设多个项目的情况，上级主管部门并未采取有效措施进行纠正，又反映出相应监督不到位的突出问题。绝对的权力会带来绝对的腐败，对掌管大量资金的国有投融资平台公司不严加监管，后果不言而喻。

主持人：为什么国有投融资平台腐败案件频发？纵观这些案例，结合您的研究和实践，导致国有投融资平台腐败问题的具体原因与根源何在？其危害又有几何？

王丛虎：国有投融资平台掌握着国有资金和公共投融资项目，其本身就是一个高风险的领域。如果没有相应的制度约束、内部控制、社会监督，则会使得风险进一步加大。从这些国有投融资平台腐败案件看，其根源都是由于：第一，内部控制制度落实不到位；第二，纪检监察的监督不落实；第三，公开透明不够，社会监督缺失；第四，风险或绩效评估不到位。

国有投融资平台腐败的危害是巨大的，也是显而易见的。其具体表现为：第一，损害了党和国家的形象，也影响地方政府及其领导干部的公信力；第二，直接造成国有资金的巨大浪费；第三，严重影响到了民生工程的供给与服务；第四，破坏了国家、地方的经济社会发展计划的有效执行，等等。

唐大鹏：导致国有投融资平台腐败问题的原因主要有两个。第一，企业内部控制存在缺陷。作为新成立的特殊企业，投融资平台公司权力与管理能力不够匹配。企业负责人以权谋私固然是原因之一，而管理制度不健全、执行不到位则是纵容其犯罪的“温床”。从企业内部控制制度设计看，有些平台公司没有或者不愿意建立内部制度（如上文提到的议事制度和决策程序），只是笼统执行上位制度，给内部流程留下“寻租空间”；有些直接转发上级文件或者只是简单修改，与自身实际情况结合不够，仅仅为了应付外部监督形成文本文字，并没有落地于内部流程流转所必需的审批表单；有些委托专业机构建立很多“形式化”制度，但是西方的经验成果未结合中国制度优势进行改造，缺乏对上位政策法规条款的解构落地和本地企业资本、人才、制度等具体需求的分析，用起来“水土不服”。从内部控制制度执行看，存在制度设计和执行“两张皮”现象，为应付检查而赶工出台的制度“紧急上墙”，在实际执行中仍然是“人治”取代“法治”，缺乏信息化智能化手段固化制度执行环境。因此，无章可循、有章难循、有章不循都会滋生腐败土壤，正所谓“没有制度、坏的制度和不执行制度都会让好人干坏事”，制度设计和执行缺陷纵容了负责人的利己行为，而负责人也利用其职务之便，让这个“窟窿”越来越大。

第二，企业外部监督不到位。从过去的“五龙治水”到传统监管体制下的“管人管事管资产”，再到如今“管资本”模式下的放权授权，如何接得住、行得稳，除了要求平台公司提升管理水平，还对国有资本大监管的“放管结合”能力作出更高要求。平台公司产生腐败，从根源看，是主管部门对该放的“一放到底”，而该管的却没有管住管好。一方面，虽然把应该“放”的发展规划和年度投资计划授权给了企业，但是没有建立需要授权审批的重大事项及负面清单，也没有定期评估放权效果，导致平台公司投融资效果产生偏差。另一方面，帮忙“管”的实时在线监管平台、各方监督力量和责任追究却没跟上，导致监管不够及时、覆盖不够全面、追责不够有力。

陈以勇：尽管我个人与国有投融资平台公司直接打交道的机会并不多，但多年来一直注意观察这个在经济发展大潮中应运而生的新生事物，既看到一些人在这个平台上“春风得意马蹄疾”，也看到一些人在这个平台上“马失前蹄悔终身”。我感到，平台公司腐败问题屡生不绝，有几个根源需要加以挖掘和剖析。

第一，平台公司腐败往往源于体制运行的特殊性。国有投融资平台公司处在政府“有形之手”与市场“无形之手”若即若离的重要连接点上，其工作性质具有一脚跨政府、一脚跨市场的特殊复杂性，因而把适用于党政机关及其他类型国有企业的体制、机制、法制，照搬照用到国有投融资平台公司身上，有时会出现文不对题、水土不服的问题。因此，如何管好用好国有投融资平台公司，需要量身订制、对症施策，靠一个办法、一套制度包治百病在实践中是行不通的。

第二，平台公司腐败往往源于干部配备的盲目性。当前，很多平台公司的班子配备及干部选拔工作并不公开透明，笼罩着一层神秘的面纱。走近平台公司掀起它的盖头来，人们会发现其领导层往往来源于三种人：第一种是“领导亲近的人”。党的十八大以后对领导秘书等领导身边工作人员的提拔使用，进行了严格限制和约束，将他们放到党政机关担任要职“树大招风、非议颇多”。于是，有很多这类身边人开始从非公开渠道进入了同样“戴红帽子吃官饭”的平台公司。大家心照不宣的是，他们在这种“非清水衙门”多得一些实惠和利益，其实算是给领导服务多年的一种补偿。进入平台公司的这类特殊人物往往自视甚高，口气、作派和胆子都很大，其“不怕管、不服管”的强硬姿态，造成了一些上级部门“不愿管、不敢管”。第二种是“仕途失意的人”。一些因年龄、身体、业绩、口碑等原因提升无望的领导干部，往往被组织安排到平台公司走完政坛仕途的“最后一程”。有的同志能够宠辱不惊、正确对待，但也有一些人受到失衡失落、抱怨补偿心理的驱动，在平台公司上演了大肆攫取个人利益的“最后的疯狂”。第三种是“敢闯敢干的人”。这种人往往敢想、敢说、敢做，在组织和领导眼中是胆子大、有本事的能人，是李云龙式遇事敢亮剑的狠角儿，于是把他们放到平台公司冲锋陷阵、开疆拓土，却没有同时配备能够有效约束其行为及权力的“赵刚政委”及“制度笼子”。不受监督制约的权力必然导致腐败，于是我们便看到这些领导干部在平台公司最终没有跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期律。

第三，平台公司腐败往往源于利益群体的勾连性。地方政府投融资平台，是地方政府及其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的，有的还代持大量政府基金，有的能够优先从银行获得额度不菲的贷款，这就注定了平台公司与政府经济建设管理等部门的关系不同寻常。伴随着资金流的不断注入与供给，这些权力部门一些领导干部的子女亲属等也进入平台公司，有的在这里居要职、拿高薪，与平台公司少数腐败分子里应外合、沆瀣一气，形成了渗透到多个政府部门的政企利益链、贪腐共同体。这种盘根错节、错综复杂的利益裙带关系，造成了平台公司一些腐败分子抱有“人多势众、法不责众”的心理，真正查深查透此类案件必然是“大面积塌方”。

国有投融资平台公司的腐败问题，其危害程度不可小觑。一是害形象，让党的十九大以来对腐败问题零容忍的工作努力和工作成果受到挑衅；二是害规则，形成了严重制约国家治理体系和治理能力现代化的短板和毒瘤；三是害经济，严重干扰和破坏了讲法治、讲公平的社会主义市场经济秩序以及确保财政稳定运行的基石；四是害干部，尤其是让一些受党培养教育多年的领导干部在利益诱惑面前走进了歧途迷路；五是害公众，由平台公司承担的基础设施及公共服务等建设项目被掺杂使假、瘦身缩水，损害的是人民群众的切身利益以及他们对于共同富裕和美好生活的向往。

刘家用：国有投融资平台腐败案件频发，既有相应管理者个人的内在原因，也有相关制度不健全和监督不力的外在原因，根源是利益驱使。马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”在利益诱惑下，有的国有投融资平台管理者就会钻制度漏洞，想方设法脱离监管，谋取私利。国有投融资平台公司腐败危害的不是个人，不是公司，而是国有资产。国有资产关系经济社会发展全局，关系人民群众整体利益，国有投融资平台腐败危害性强，必须高度重视、严厉打击。