引导和规范第三方机构参与预算绩效管理工作研究

●杨 明 罗晓兰

一、国内外绩效评价第三方机构的特点及发展

（一）西方国家绩效评价第三方机构的特点

20世纪20年代，西方发达国家就出现了由政府以外的独立民间组织对政府财政支出的整个流程进行全面评价，经费来源不依赖于政府，且评价重点更关注公民满意度，具有很强的独立性、客观性、专业性、公开性及公众参与度。

其一，独立性和客观性，主要体现在机构及行为、资金来源、数据来源、评价结果独立，以保证与委托方、被评价方等各方的利益独立，不受利益相关方的影响和干预，其中数据来源独立主要是通过问卷调查、实地考察等方式，并以此作为评价结论的主要支撑依据，提高了评估结果的公正性和可信度。

其二，专业性，主要体现在人员资质和评价过程的专业水平，其结果、结论具有公信力和权威性。

其三，公开性，主要体现在评价结果与知名传媒合作公开评价结果，公众参与度、知晓度高，且政府方也会适度听取及采纳第三方机构的评价结论及意见。

（二）国内绩效评价管理及第三方机构的特点

绩效预算改革的不断深化对绩效评价能力提出更高要求，而政府能力提升的速度与现实无法及时匹配，主要体现在人员和专业困境，一方面随着绩效评价工作的不断深入和要求提高，带来工作量和难度增加，但是绩效评价人力有限；另一方面专业和技术能力有限，就催生了聘请第三方中介公司作为“外脑”和人力资源的补充。国内主要是委托方购买独立第三方机构预算绩效评价服务，通过多家或独家、全权或部分委托的方式，选取第三方机构展开绩效评价。

国内绩效评价主要存在以下几个特点：

一是委托主体主要是财政部门和预算部门，评价费用都是财政资金安排；

二是行业规范主要是由中央到地方分别制定的管理制度规范，而各地管理方式各异导致制度规范不一致；

三是参与机构多样化，主要是会计师事务所、咨询机构、资产评估公司等；

四是评价方式主要是重点项目重点评价，大部分项目实施简易评价。

第三方机构参与政府绩效评价是全面实施预算绩效管理、推进预算绩效评价的重要方式和途径之一，其独立性、客观性、专业性，有力保障评价结果的科学、客观、有效，以及财政资金使用的安全规范和提质增效等各方面。

（三）关于第三方机构独立性、专业性、客观性的探讨

第三方机构的独立性、专业性、客观性应贯穿于整个评审过程的始终。

独立性主要体现在机构设立及其评价行为、评价结果的独立，可通过制定制度和政策等保障及明确财政部门、预算部门、第三方机构的责权关系、工作内容等，并对其加以把控。

专业性主要体现在机构的专业资质、执业水平和评价结果的专业性上，可通过制定和完善行业质量标准、择优遴选入库、培训及考核管理等加以把控。

客观性主要体现在资料收集和评价结果阶段，可通过制定项目单位绩效评价资料申报制度和评价结果质量评分机制等加以把控。

二、第三方机构参与绩效评价管理的问题和难点

由于我国的第三方机构参与绩效评价起步较晚，一直处于探索阶段，缺少相关管理和激励考核机制，而各地区政府部门对于绩效管理的理解和布局不同，对结果应用和信息公开没有统一标准和要求，且第三方机构本身缺乏行业协会自律，导致评价水平和评价质量参差不齐，而这些又反过来影响了第三方机构的市场环境，制约了第三方机构的自身发展。

（一）预算绩效评价的定位不清晰

鉴证服务是指具有专业资质的单位受托对相关事项进行鉴证或发表具有证明力的意见的业务活动，如会计、税务、法律鉴证等；咨询服务是指提供信息、建议等服务的活动。现在第三方机构提供的绩效评价服务基本上都属于咨询服务，由于专业性、质量标准和法律依据等的欠缺，导致评价结果的专业性和法律效力不够强。

（二）缺乏行业自律协会的组织和管理

目前市场上的第三方机构如会计师事务所、律师事务所、资产评估公司等，均有相应的行业管理组织和相关制度以明确其执业资格、业务范围以及监管考核机制等。而绩效管理第三方机构虽在上海市已成立行业协会，但相应的管理制度、组织架构、行业规范等均未有效实施，其作业标准、评价水平和质量无明确要求，评价人员缺乏财政管理工作经验或项目经验，存在其专业性、项目经验水平和评价质量等难以保证等问题。

（三）第三方机构监管考核机制、问责机制等不够健全

政府方作为目前的监管机构，虽然制订了相应的管理制度，但针对第三方机构的行业管理制度、质量控制标准、评价标准、奖惩措施等还不够健全。

问责机制是绩效管理中非常有效的工具，一是暂未出台对“无效或低效”项目的定义标准，第三方机构在绩效评价过程中无法识别此类项目；二是现在仅针对第三方机构的评价报告有相应的评分和考核机制，但对于第三方机构在绩效评价过程中的评价质量、评价行为等出现问题的时候没有依据加以追责。

针对项目单位则普遍存在选择性问责的现象，缺乏对申报与实施“无效或低效”项目的预算单位的处罚规定。

（四）委托主体对第三方机构影响较大

目前委托主体分为财政部门和预算部门，财政部门、预算部门、第三方机构等各方责任义务及工作内容界定不清晰，易发生关系委托等道德风险；委托风险在于两种极端情况，一是双方共谋造成评价结果与实际偏差很大，二是双方对立导致评审工作无法正常开展。如存在部分预算部门在第三方机构开展绩效评价工作时，双方产生立场对立的评价和被评价关系，预算部门采用消极态度，不主动提供、甚至隐瞒或提供经整理后的项目信息，第三方机构由于信息不对称而难以获得完整、真实信息，导致评价质量不高、得出的结论及建议对于优化管理参考意义不大。

规范化、制度化的预算绩效管理程序、制度和流程，是绩效管理工作规范化制度体制的保证。部分预算单位没有结合单位具体情况建立内部预算绩效管理制度和机制，且业务部门等其他部门的参与度非常有限，仅由财务部门主导编制预算和绩效目标、提交自评报告等，可能导致预算编制和绩效指标设置不合理等问题。

（五）部分第三方机构内部管理和质量控制水平较低

部分第三方机构在评价过程中未按照每个项目每个支出的背景依据设计不同的绩效指标体系，存在部分绩效评价报告质量不高，难以提出优化财政预算管理的建设性意见，出现绩效评价结果应用问题。同时存在部分第三方机构对评价标准认定差异导致评价对象的横向比较可能出现偏差，影响整体评价质量。

（六）预算项目在客观上存在多样性和专业性较强的情况

由于部分财政预算支出范围广、项目类型多、政策制定背景复杂，出现超出第三方机构本身专业研究领域的情况，导致绩效评价仅停留在项目表面，其出具的评审意见、评价结论等信息无法完全反映项目真实情况，存在提出的问题针对性不够、提出的建议可操作性不强的情况。

三、引导和规范第三方机构参与预算绩效管理的建议

（一）进一步明确定位以提高评价结论有效性

在制度体制机制建设中明确预算绩效评价的定位，提高评价结论的有效性，完善结果应用机制，用法律保障绩效评价的结果应用效力。

（二）建立和完善行业操作标准和质量规范

一是建立预算绩效管理咨询服务行业管理制度及行业操作标准，从法律层面明确参与绩效评价第三方机构的工作职责范围、工作内容及质量要求、机构及执业人员资质要求及年检制度、行业监管考核等方面内容，对第三方机构开展独立、公正绩效评价提供制度支撑。

二是按照每类业务的特点制定出相应的业务规则、服务流程和质量规范，包括一般要求、服务准备及承接业务、服务实施、撰写工作方案、评价报告和绩效管理结论等成果文件的编报和服务的工作流程等，需要有具体细致的统一的行业标准进行规范，明确审核要求与审核重点，兼顾社会效益、经济效益、生态效益等目标。

三是完善评价人员的资质审核和年检制度，并按照“谁评价谁负责”的“主评人制度”为原则建立和完善第三方机构的预算绩效评价追责机制，明确参与机构和人员的法律责任。可通过统一培训和考试，考察评价人员职业资格、专业素养、职业道德，对通过考试者授予行业准入资质。

四是行业培训管理。分为制度性、理论、专业学习及项目经验等实操学习，并进行结业小考。以出勤和学习情况、小考成绩、第三方中介绩效工作考核评分（分为日常单次和年度综合考核）等作为第三方机构分级管理的依据之一。

（三）建立“宽进严管理”的动态市场环境建设管理机制

一是“宽进”，鼓励并培育第三方机构的良性发展，选择不同条件、资质、类型、专业的第三方机构，确保评价的专业性、权威性、独立性，可设置公开透明的行业准入机制，明确准入条件和准入门槛，给所有参与进来的第三方评价机构公平竞争的机会，并择优选择及培养熟悉财政、预算、绩效、财务等专业的机构进入内部机构库。

二是加强对参与财政支出绩效评价的第三方机构动态化“严管理”的管理机制。采用分级和差异化管理机制，建立第三方机构资质评价、评级、评分制度及胜任能力考核评价标准（如由委托方反馈的对第三方机构的日常单次考核评分和年终综合考核评分，第三方机构当年度接单业务量等），作为分级管理依据；明确项目类型所匹配的第三方机构类型及主营业务类型，参考第三方机构的级别和类型作为委托项目的差异化管理依据。

（四）进一步明确政府方监管职责和工作范围

1、完善绩效评价体制制度建设。一是在制度设计上鼓励成本节约理念。相较于基本支出一般属于刚性预算、其大多有通用标准、故资金节约空间较小，项目支出资金节约空间较大，可考虑将成本节约指标加入到绩效指标体系中并定为必设指标，以考核预算单位在资金控制和成本节约方面所做出的尝试及努力。由于成本节约指标与预算执行率指标有着不同的价值取向，成本节约指标追求的是“降低”，预算执行率指标追求的是“完成”，通过调整预算执行率的绩效考核方向，同时考虑“资金投入完成”“项目内容完成”“资金节约”等内容，当由于成本节约造成预算执行率较低时应予以适当鼓励而不是追责。

二是明确财政部门、预算部门、第三方机构在评价环节的工作职责、工作内容、考核管理机制等，建立绩效问责制。

三是鼓励、吸引第三方机构规范参与绩效评价，明确评价人员和评价机构在评价工作中的工作范围和职责。

四是明确第三方参与绩效评价的准入机制、工作内容及程序、委托机制、回避制度、培训教育机制、考核管理机制、负面清单管理、监管及退出机制等各方面。

2、加强参与财政支出资金绩效评价的第三方机构库建设。建立机构库，一方面是机构基础资料，可从公司和员工两个维度积累第三方机构的基础资料，公司层面着重从公司资质、制度建设、成立年限、财务状况及业务量（营业额）、执业信用及社会责任履约情况、所接相关业务情况及考评情况等，个人层面从专业及能力、资质及从业经历、社会责任及信用、项目经验（项目级别，委托方市级区级，项目类型）等；另一方面是委托方对第三方机构绩效评价工作的监督考核信息反馈，然后每年定时更新各项信息。

3、对第三方机构的资质水平和主要评价方向、项目的评价质量等，量化评分、评级、分类后进行差异化管理。一是根据第三方机构的专业范围、资质水平、项目经验、人员资质、执业水平等基本情况进行基础评分、评级、分类，后续可根据项目经验、人员资质水平提高和委托方的评价反馈信息等，进行升级、扩类。

二是对已完成培训的学习及结业情况等进行评分。

三是采用日常单次考核和年度综合考核评分相结合的方式进行考评管理，对第三方机构的评价行为及评价结果进行考核监督或评价、评分，评分按权值比例计算出综合得分，并对考核评分结果处于末位的采用黑名单淘汰管理机制。

四是建立和完善项目分级管理和项目匹配机制。委托方应按照设置的从业门槛、评价范围（这里指项目级别及类型）、考核机制等，对项目库实行分级别差异化管理，如项目按类型可分为政策补贴类、展览演出类、设备采购类、工程建设类、维护运营保养实施类等进行分类管理，以此作为委托绩效项目给相应级别和类型的第三方机构的匹配依据。

4、全过程监督第三方机构参与绩效评价工作的进展情况。在事前、事中、事后阶段开展全面监督，把握好前期的方案评审、项目调研及分析，以及事后对第三方机构的评价质量和评价行为开展考核评价的两个关键节点，对第三方机构参与预算绩效管理工作给予业务指导和培训，让其贯彻委托方的评审重点。

（五）进一步提升第三方机构评价质量和内部管理水平

1、建立第三方机构的考核管理机制。规范第三方机构参与绩效评价的内容和工作程序，对第三方机构的执业水平和人员资质、评价范围及内容、评价方案及程序、评价报告必要内容及格式、评价纪律及保密承诺、委托范围及原则、计价及评分等方面作出明确规定和工作要求，并从组织管理、职业道德、工作质量、报告质量等方面对第三方机构提供预算绩效管理服务的质量和效率进行考核评估打分。

如评价方案中应包含但不仅限于以下内容：

一是第三方机构成立的专门的评价工作组的具体安排，如人员数量、专业和资质、项目经验、拟聘请的相关领域专家资源；

二是评价流程如项目时间节点及工作事项安排，明确如有涉及工程类、布展类项目，需安排行业专家共同现场考察并出具专家现场考察意见等；

三是项目评价思路及项目分析，如项目概况、评价思路、文件依据及整体必要性分析、绩效评价方法、项目重难点及风险点分析、社会调查方案如同类型项目行业横向及历史纵向在资金投入、实施方案、实施效果等方面的材料收集及分析，评价流程、数据收集等。

2、鼓励和引导各种类型的第三方力量整合外部资源。部分项目涉及行业多且杂、技术及专业偏且深，需要智库资源帮助才能对项目有全面深刻且透彻的了解，才能形成科学、专业、高质量的评审报告。储备行业专家资源、高校及科研机构资源，在复杂业务方面积极开展合作，鼓励沟通合作、取长补短。搭建绩效评价、行业管理、财务管理、内部控制管理等行业或领域的优秀且工作经验丰富的专家，全面全过程的参与到绩效评价工作组，并探索建立“中介+智库”以及人大、政协、审计等多方参与评审的联合评审机制。

3、建立质量控制管理体系机制。对机构内部文化导向及氛围、人员培养和激励、工作要求及工作流程等做出明确规定。同时重视人才培养，组建多元化的专业团队，注重人员的激励、成长以及工作态度和道德水准的培养，加强对业务人员开展预算绩效管理政策、实务的培训及考核。

4、构建第三方参与绩效评价的评价行为和评价结果的质量监控和评价评分机制，实时更新机构库信息且与绩效评价业务委托相挂钩。一是委托方对评价结果的复核和验收；二是实施绩效评价行为及效率、评价报告质量的考核评价评分、通报，可分为日常单次考核和年度综合考核，及时更新机构库信息并进行排名。

5、组织专家对第三方机构进行业务培训及开展对其评价过程、评价结果、评审报告的监督考核工作，并将考核结果与机构库内的相关信息挂钩。如针对评审报告质量，要求格式规范、内容全面、重点突出、用语标准、数据准确、问题精准、建议可操作性强等。

（六）建立、完善工具库体系

对财政支出进行绩效评价是一项专业性很强、需要很多经验积累的全面化、系统性的工作，客观上需要相关行业的技术及数据支持，可依托第三方公司参与绩效评价的项目成果，如专家库、指标数据库、行业标准库、项目评审案例库等资源，建立起一个规范化、实时更新的工具库系统来储存和积累绩效评价历史数据，有力保证绩效评价的科学性和效率性。

1、建立专家库及相应工作标准。对专家库按行业、工作经验、学科专业等分类、滚动管理，可分为财政专家、绩效专家、各行业专家、高校研究类专家等并定时更新，可增加填报入库后的项目评审经验及委托方评价，同时对专家参与评审的工作要求、评价内容、规范流程等作出明确规定。

2、建立绩效评价指标数据库。基本思路是在定量与定性相结合的基础上形成指标库。

一是在搭建定量与定性相结合的共性基本框架的基础上，将历年的项目评价特性指标筛选后形成绩效评价特性指标库；二是兼顾政府收支分类科目设置及各预算部门主要工作职能、全部专项资金使用方向；三是按事前、事中、事后分阶段设置各大类指标；四是结合项目类型对复杂项目分类设计指标，增设开放性指标数据库。以此形成通用指标数据库为主、专用和开放性指标数据库为补充的绩效指标库体系，逐步健全完善分领域、分行业、分类型、分阶段、分收支科目、分层次的绩效指标体系，最终实现预算绩效评价工作科学合理、细化量化。

3、行业标准库。工程类、服务类、货品类等项目支出的行业标准已经基本确定，但覆盖面不够全、更新和完善速度不够及时；可按照行业、项目进行分类制定标准。目前比较欠缺的是费用类项目，如政府机构举办的各种展览会、比赛活动等，可通过制定制度标准如明确最高额度、各种支出费用比例、支出标准、审批程序等；如部分补贴类项目，目前确定补贴对象的程序还不够明确、规范，项目实施机构在确定补贴金额方面缺乏限制性程序，存在“为补而补”以及即使与项目初期目标不符也无法终止的情况。

4、项目评审案例库。一是根据项目类型积累相关案例，比如从单位对接的资料收集到评价结果阶段，分享重难点和好的经验做法，以供第三方机构学习培训所用。二是汇总全国各地第三方机构参与财政支出绩效评价的经验做法和具体实践活动，如将制度、规范、操作办法等纳入评审案例库作为工作参考。

除了完善和建立以上工具库之外，还可充分利用大数据分析管理技术，提高数据应用能力和分析水平，为管理层提供准确、及时、完整的业务、财务、绩效信息，为单位政策和业务决策提供数据支撑。

四、上海市闵行区第三方公司机构管理经验做法分享

上海市闵行区于2020年出台了《财政支出预算绩效评估评审管理服务委托第三方机构管理办法（试行）》，对第三方机构的机构资质、工作内容、质量管理、计费标准、评价重点及工作要求、评价报告内容格式等做出明确规定，重点关注以下几个方面。

（一）注重前期准备基础性工作

一方面，前期工作对接主要是人员和工作内容的对接，难点在于项目单位对于事前绩效评估的理解和接受程度有限，在预算申报阶段对项目考虑不够周全，且未进行充分调研和分析论证，很多项目仅只是一个粗略的思路，未准备详细资料，比如具体实施方案等，缺乏整体和部分的必要性和科学性。另一方面，资料收集需要保障基础资料及数据的真实性、客观性和全面性，难点在于第三方中介机构和预算单位之间存在信息不对称的问题，第三方中介机构很难获得全面准确的数据或信息，在预算绩效管理中的作用发挥不够，最终导致评估结果不够准确，且影响最后的结果应用。

经验做法：一是树立理念，加大宣传。要求项目单位严格按照绩效评价申报资料的格式和内容认真详细填报相关信息，提供立项依据、必要性分析、预算资金和成本控制分析、详细工作方案、制度建设及管理机制、绩效目标、预期实施效果等相关内容，并与预算主管部门共同承诺所提供的资料及数据的真实性；二是对申报资料的真实性和完整性进行抽检和复核，在项目的调研过程中要求补充完善第一手原始资料，按项目流程从申报到审核阶段，抽检部分原始资料核对是否与项目单位所提供资料吻合，同时收集外部资料进行补充完善并验证；三是资料辨认及使用，如确认数据的限定条件及差异后有选择性地使用。

（二）注重项目分类和行业对比分析

重点是项目评价过程的科学性、专业性，从项目单位提交申报材料到评审要求，以及从成本控制角度等，着重项目的分析比较。如经常性项目的更新周期性因素分析、后续实施效果分析等，并提供多年期的预算执行情况和市级或其他地区同类项目的预算安排情况等。通过行业内同类型项目的相关横向、历史纵向对比，严格把关审核，提高财政资金安排的科学性和合理性。

（三）注重发挥专家的指导作用

由于项目的专业性、多样性、复杂性，财政部门建立了专家评审机制，根据项目的类型和专业程度，要求第三方机构在项目评价前期明确项目聘请的行业专家，并全过程参与项目评价，以保障绩效评审的科学性和专业性，提高评价质量。

（四）注重多方监督评审机制

对于财政重点项目，邀请区人大代表、政协委员、区人大预算工委、审计局、政研室等多方参与，分别从代表意见、行业经验、财政绩效、政策管理及审计规范等对项目进行多维度评审，尤其是借助人大代表的监督力量进行多维度评审和质量把控，使项目的方案设计更趋合理成熟，显著减少项目的盲目性和风险点，有力保障项目后期执行的顺利推进和预期目标的完成。最后财政部门根据各方的意见和建议，形成专家意见汇总表，落实到评价结果和项目单位的整改工作中。

（五）注重机构的准入和淘汰机制

年度排名后20%且年度评分低于70分的，或者连续两年年度排名都为后20%的机构为不合格，不合格的机构下年度将不再委托相关业务，并作为下一轮服务机构选择的重要依据。

（六）注重评价过程的全方位沟通

在第三方机构参与事前绩效评估评审过程中，一是要求第三方机构提交评审方案并沟通评审思路，如项目基本情况、背景、依据及必要性，行业规范及标准等内容；二是要求第三方机构梳理、完善、核实预算明细内容，在经询行业专家后出具初步审核意见并列明审核依据；三是根据审核意见、按照既定的文本格式出具评价报告；四是要求第三方中介记录专家和项目单位意见并修改报告；五是记录时间节点记录工作进展；六是根据项目评审结论积累各类绩效评价标准。