关于上海住房租赁规制史中一段史料的讨论

文/严荣

对于住房租赁实施规制，上海是国内起步较早的城市。1928年公布了《上海特别市房屋租赁规则》，尽管由于种种原因在不足3个月后被“暂缓执行”，但以其为基础修订而成的《上海市房屋租赁规则》在1933年颁布实施。抗战胜利以后，为了应对严重的“房荒”，试图缓和日趋激化的租赁纠纷，在1945年底公布了《上海市房屋租赁管理规则》①，共17条。后来由于国民政府《战时房屋租赁条例》被废止，而且1945年《规则》在实施中遇到了较大阻力，于是根据实际情况做了较大幅度修改，1946年8月公布了修订后的《上海市房屋租赁管理规则》②，共16条。

对于这段历史，当前较有影响力的著作在一些细节方面的表述颇有差异，而且有些史料被误用，对有关研究可能造成混淆。本文通过整理部分档案，全面梳理《申报》有关报道以及相关研究文献，对一些情况展开讨论，澄清明显存在的混淆，以为后续研究提供参考。

一、现有文献存在的几个问题

1.现有两篇代表性文献。对于抗战胜利后上海制定出台房屋租赁管理规则的有关情况，目前较具影响力的文献有两篇：其一是《上海房地产志》（以下简称《房产志》）[1]，其二是《民国时期上海市房屋租赁管理档案史料选》（以下简称《史料选》），载于上海市档案馆主编的《上海档案史料研究（第十二辑）》[2]。其他一些研究，或者引自这两篇文献，或者相关表述与其相似。

（1）《房产志》中的记述。作为上海专志丛书之一，《房产志》“为了解上海房地产业的历史和现状，提供了全面翔实的资料”。在该书第五篇（“房地产行政管理”）第三章（“房产管理”）第三节（“私房租赁管理”）第一部分（“旧上海房屋租赁管理”）有如下记载：

民国三十四年8月，抗日战争胜利，鉴于上海房屋租赁杂乱无章，上海市政府曾根据重庆国民政府公布的《战时房屋租赁条例》于11月20日成立上海市房屋租赁管理委员会。12月5日，市政府公布《上海市房屋租赁管理规则》、《上海市房屋租金标准》和《上海市房屋租赁纠纷处理办法》。《规则》规定原有租赁契约应由房主于3个月内向委员会申请登记，新订契约于10天内登记，租赁契约由委员会印制，房主如不于规定期内申请登记，租房人得为前项登记，凡未向委员会登记的契约，双方当事人无享受《规则》所规定的权利。并规定禁收顶费、小租，如有违反，租房人得向法院诉请返还；不得收取超过两个月租额的保证金；不得预收一个月以上房租。此外规定了房主非因租赁人有下列情事之一的，不得终止租赁：(1)利用房屋为非法行为的；(2)欠租总数除以保证金扣抵外达二个月以上的；(3)损坏房屋拒不赔偿的；(4)擅自转移租赁权的；(5)专（未）为改良装置而分租房屋，所收房租超过原租金30%的；(6)收回自用经委员会证明的；(7)有翻造必要有建筑许可证的。规定了房主收回自用的房屋，不得关闭不用，不得于一年内全部或一部改租他人，定期租赁期满房屋继续出租者，或房主因翻造房屋终止租赁而新房仍出租者，原租房人有优先租赁权，租赁当事人有违《规定》，委员会得移送法院处以罚金等等。《规定》公布不到4个月即于民国三十五年3月修正，删去对租赁契约的审查、规定契约用纸和租赁当事人有违反《规定》行为予以处罚的办法。民国三十五年11月，因《战时房屋租赁条例》失效，《规则》也失效。租赁管理委员会撤销。

（2）《史料选》所选用的史料。在按语中，整理者写道：“抗战后，市政府成立上海市房屋租赁管理委员会，相继颁布《上海市房屋租赁管理规则》、《上海市房屋租金标准》和《上海市房屋租赁纠纷处理办法》，但无法对已经陷入混乱的租赁关系起到规范、整顿作用。”选取的第15篇史料是“《上海市政府房屋租赁管理规则》（1945年12月5日）”，共16条；第16篇史料是“《上海市房屋租赁纠纷处理办法》（1945年12月5日）”，共10条；第17篇史料是“《上海市房屋租金标准》（1948年4月24日）”，共6条。

2.两篇文献所引用的规则尽管完全同名，但具体内容却大相径庭。虽然两篇文献都指向所谓1945年12月5日公布的《上海市房屋租赁管理规则》，但只要对照一下两篇文献关于具体条款的表述或引述，就会发现具体内容有重大差异。比如：

（1）有关租赁契约登记的规定，在《房产志》所引用的《上海市房屋租赁管理规则》中有具体条款，而在《史料选》所选用的规则正文中没有具体条款。

（2）关于房主可终止租赁的情形，两篇文献所引（选）用的规则只有前四种情形相近，第五种情形完全不同，第六和第七种情形差别较明显。

（3）关于房主收回自用房屋规定的具体内容不同。《房产志》所引规则要求“不得关闭不用，不得于一年内全部或一部改租他人”。《史料选》所选规则没有专门条款对此做出规定，但在房主可终止租赁的情形中要求，“出租人收回自用，应将家属人口、使用房屋间数及在沪职业呈报委员会”。

（4）对于租赁当事人有违反规定的情形，《房产志》所引规则明确“委员会得移送法院依照下列之规定处以罚款”，而《史料选》所选规则中没有相关条款，而且具体规定内容也大相径庭。

3.是同一部规则还是两部规则？对于两篇文献在引（选）用史料中具体规定内容的明显差异，读者必然要疑惑：究竟是同一部规则，还是两部规则？

如果是同一部规则，为何具体条款会出现如此显著的差异？是文献出处的不同，还是引（选）用者的误用？

如果是两部规则，为何引（选）用者没有将其标明？两部规则之间是一种什么关系？

二、20世纪40年代中期上海房屋租赁规制变迁简要过程

1.1945年的房屋租赁管理规则。抗战胜利后，上海面临非常严重的房荒，使得本已较为紧张的房屋租赁关系更趋激化。为回应社会各方对房屋租赁问题的关切，直属国民政府行政院的上海市政府在恢复办公以后，采取了一些措施。1945年11月20日设立上海市房屋租赁管理委员会（以下简称“委员会”），11月25日《申报》公布市政会议通过的《上海市房屋租赁管理规则》（以下简称“1945年《规则》”）、《上海市房屋租金标准》、《上海市房产价鉴定费征收标准》[3]，次日又公布了《上海市房屋租赁纠纷处理办法》[4]。

1945年《规则》共17条。第一条为制定依据，并明确执行机构为委员会，第二条至第十六条为正文，包括租赁秩序管理、租金管理、租约管理等内容，第十七条为施行时间及程序要求。在租赁秩序管理部分，明确了租赁契约登记、委员会审查租约、禁止收取顶费及小租、保证金不超过两个月租赁总额等规定。在租金管理部分，明确了租金计算币种、租金标准另行制定、缴纳房地产价鉴定费、租金磋商及委员会裁断、预收租金不超过一个月等规定。在租约管理部分，明确了出租人可终止租赁的七种情形、收回自用之房屋不得关闭且不得在一年之内全部或部分改租他人、定期租赁期满或出租人翻造房屋后继续出租的情形下原承租人有优先继续租赁权、当事人申请委员会调解租赁纠纷、委员会将违反规则之租赁当事人移送法院进行处罚、因国家公共事业需要征用房地的情形下租赁契约应视为终止等规定。

同时公布的《上海市房屋租金标准》共2条，明确在1937年8月13日前订有租赁契约的房屋租金数额，营业用屋和居住用屋分别以60倍和40倍计算，其他情形应参照同样建筑相似地段估定租金数额。《上海市房产价鉴定费征收标准》共6条，明确了不同档次的鉴定费率。《上海市房屋租赁纠纷处理办法》共11条，明确了租赁契约当事人申请委员会调解的要件、程序、委员会调解程序、移送地方法院处罚等规定。

2.实施情况不理想。实践中，1945年《规则》的实施遇到很大困难。一方面，租赁纠纷数量之多远超委员会的管理容量。据公开报道，在委员会开始启动租赁契约登记的第三天，就受理了2857起租赁调解案件[5]，而在一周之后，委员会对外宣布共完成调解案件193起[6]，约为前三天受理案件数量的6.76%。如此日积月累，委员会在调解租赁纠纷案件方面已不堪重负，更无力完成其他职责。

另一方面，许多条款的具体规定缺乏利益相关方的支持。比如，很多处罚措施需要由委员会移送地方法院，由后者依据相关规定予以处罚。而据公开报道，地方法院经常否决委员会的调解，使得委员会在调解租赁纠纷方面缺乏应有的公信力，另外还会滋生出新的纠纷和诉讼[7]。代表房主利益的房地产业公会认为合理利益未能得到保障，表示不愿投资建设用于出租的房屋[8]。代表租客利益的团体以及一些媒体人士则认为政府对“二房东”群体的管制力度太弱[9]。

1945年《规则》在第一条即明确其依据《战时房屋租赁条例》第二十三条而制定，但重庆国民政府1943年12月公布施行的《战时房屋租赁条例》第二十四条明确，“其有效期间至战事结束后六个月为止”。因此，到1945年底1946年初之时，1945年《规则》就面临缺乏上位法依据的尴尬困境了。

3.1946年的房屋租赁管理规则。为了避免被直接废除，同时也针对1945年《规则》实施情况做出回应，当时的上海市政当局酝酿着修改有关规则。据公开报道，规则修订主要由委员会负责，于1946年7月由市政会议通过，随后呈请上级部门核示[10]。1946年8月10日，修订后的《上海市房屋租赁管理规则》（以下简称“1946年《规则》”）对外发布。从整体框架看，基本上延续了1945年《规则》的体例，但在一些具体条款上有重大修订。另外，尽管没有明确说明依据《战时房屋租赁条例》，但一些重要规定出自该条例。

1946年《规则》共16条。第一条为适用范围，第二条明确了执行机构为委员会，第三条至第十五条为正文，包括租赁秩序管理、租金管理和租约管理等内容，第十六条为施行时间和程序。在秩序管理方面，明确委员会调查房屋使用情况并督促尽可能用于出租、禁止收取顶费及小租、不得收取超过二个月租金额的保证金、房屋租赁应办理登记等规定，而且明确委员会对违反相关规定的行为有处罚权，罚款中的30%可用于奖励检举人。在租金管理方面，明确租金计算币种、房租标准另定、出租人无正当理由拒收租金的情形下承租人可以依法提存租金于银行、不得预收一个月以上的租金等规定。在租约管理方面，明确出租人可以终止租赁的七种情形、定期租赁期满或出租人因翻造房屋终止租赁的情形下原承租人有优先租赁权、委员会要对非法占用和威迫迁让行为依法究办、委员会对租赁纠纷有调解和裁断权、因公共事业需要征用房地的情形下租赁关系为修正等规定。

其中，出租人可以终止租赁的七种情形包括：承租人利用房屋为不法行为者；承租人积欠租金总额，除以保证金扣抵外，达三个月以上，经催告后，仍不给付者；承租人损害租赁物，不为相当之赔偿者；承租人移转租赁权，或将全部房屋转租他人，而不得出租人承认者；承租人关闭房屋不为使用达三个月以上者；出租人收回自用，应将家属人口、使用房屋间数及在沪职业呈报委员会，并将查明确实必需者；房屋有翻造之必要，经委员会查明属实，并领有建筑许可证者。

1946年《规则》全面加强了委员会的职能。不仅为委员会剔除了一些工作量较大或不易执行落实的职责，如审查租赁契约、印制租赁契约用纸、鉴定房地产价、将不服调解者移送至地方法院等，而且增加了许多重要职能，如调查空屋并督促充分利用、对违反规则的行为给予处罚、对租赁纠纷作出裁断等。

4.1946年《规则》未有效落实。修订后的规则在公开发布40天后，委员会就被上海市参议会裁撤了，使得1946年《规则》“名存实亡”。1946年9月21日，上海市参议会在审查次年市政府预算时，讨论了委员会的存废问题。尽管委员会在市政府的下属组织中是一个小部门，在人员编制上只有58名职员和12名聘用工役，在预算上仅占市政府预算的七百分之一，但是当时的参议员们却对其特别重视，讨论非常激烈。对于当时的情形，《申报》记者必定也是惊奇不已，在报道中说：“这个案子讨论非常精彩，造成了昨日大会中最热闹紧张的一幕。”[11]根据报道，在讨论中，当有参议员提议暂不表决是否裁撤委员会时，时任参议会议长立即表态说，他和时任市长对此交流过意见，后者认为委员会“在法律上并无根据，可以裁撤”。随后，仍有部分参议员认为需要专门机构处理数量庞大的房屋租赁纠纷案件，因而建议对委员会实施改革，而非裁撤。即便如此，有关撤销委员会预算的方案还是被提交表决，最终结果是多数赞成撤销。该规则指定的唯一执行机构被裁撤，1946年《规则》也就无从实施了。

三、结论与讨论

通过梳理抗战胜利后上海房屋租赁规制变迁的简要过程，可以看到，现有两篇颇有影响力的文献引（选）用的《上海市房屋租赁管理规则》，但却是两部不同的规则，分别公布施行于1945年和1946年，后者是前者基础上修订而成。

与此同时，一些暴露出的问题也需引起同行及读者的注意。

1.《史料选》在编选史料方面不够严谨，极易引起混淆。将1946年《规则》错误标为1945年《规则》，将1946年《上海市房屋租赁纠纷处理办法》错误标为1945年《上海市房屋租赁纠纷处理办法》，并用1948年《上海市房屋租金标准》代替1945年《上海市房屋租金标准》。

2.《房产志》部分表述有待完善。一方面，有关规则修订及1946年《规则》相关内容的表述不够全面。相比1945年《规则》，1946年《规则》的具体条款有较多重大变动，而不仅是“删去对租赁契约的审查、规定契约用纸和租赁当事人有违反《规定》行为予以处罚的办法”。

另一方面，1946年《规则》的失效并非由于《战时房屋租赁条例》失效，而是由于委员会被裁撤。所以《房产志》中“民国三十五年11月，因《战时房屋租赁条例》失效，《规则》也失效”的表述需做相应调整。

3.更加重视住房租赁规制历史研究。近年来，随着我国住房发展进入“租购并举”新阶段，住房租赁市场蓬勃发展，为促进其平稳健康发展，对住房租赁加强有效规制的呼声也在逐渐加大。一方面，一些全国性的法律法规的制定正在酝酿和讨论，比如，《住房租赁条例》在征求各方意见。另一方面，不少省市在起草或修订区域性的规制政策，比如，《北京市住房租赁条例》已通过审议并正式公布，上海市也已明确要推进《住房租赁管理条例》的立新废旧工作。

在推进住房租赁立法过程中，除了充分学习借鉴国内外有益经验做法外，还应更加重视历史研究。事实上，在住房租赁规制方面，有很多宝贵的历史经验值得总结和提炼。比如，上海早在1928年就公布了一部《上海特别市房屋租赁规则》。近百年的规制实践，与城市发展早已融为一体，积累了许多根植于本土的经验和教训。对其变迁过程进行梳理，对其条款内容进行分析，对其得失成败进行总结，都能形成许多宝贵的知识积累，定能对当下和今后产生诸多启示。

注释

① 以下为《申报》1945年11月25日刊载的条文，但对个别文字做了勘误。比如第十一条第五款，原文为 “承租人专为改良装置……”，由于此 “专”字为笔误，根据上海市房屋租赁管理委员会1945年12月6日启事，将其修改为 “承租人未为改良装置……”。详见《答房屋租赁管理规则之疑问》，《申报》1945年12月6日第3版。

上海市房屋租赁管理规则：

（第一条）上海市政府为管理本市房屋租赁，及解决房屋租赁纠纷，依据《战时房屋租赁条例》第二十三条，制定本规则。本规则之执行机关为上海市房屋租赁管理委员会（以下简称委员会）。

（第二条）本市房屋之租赁契约，于本规则施行以前订立者，应由出租人于施行后三个月内，向委员会申请登记。于本规则施行后订立者，应由出租人于订立之日起，十日内向委员会登记。租赁契约用纸由委员会印制，出租人不于前项规定期内申请登记者，承租人得为前项之登记。未向委员会登记之契约，双方当事人无享受本规则所规定之权利。

（第三条）依前条规定申请登记之租赁契约，经委员会审查，认为有违反法令，及本规则之规定者，得令其改正。

（第四条）出租人除租金外，不得向承租人收取顶费及小租，违反者，承租人得向法院诉请返还之。

（第五条）出租人不得向承租人收取超过两个月租金总额之保证金，其超过部分，承租人得在租金中扣除之。

（第六条）房屋租金，概以法币计算。

（第七条）本市房屋租金标准另定之。

（第八条）在本市房地产价尚未依法估定前，租赁当事人，得缴纳鉴定费，申请委员会鉴定房地产价，其鉴定费率另定之。

（第九条）租金之订定，与第七条另定之标准相差过巨者，双方当事人得磋商调整。磋商不协时，得申请委员会裁断之。

（第十条）出租人不得预收一个月以上之租金。

（第十一条）出租人非因左列情事之一者，不得终止租赁：（一）承租人利用房屋，为不法行为者。（二）承租人积欠租金总额，除以保证金扣抵外，达两个月以上者。（三）承租人损害租实物，不为相当之赔偿者。（四）承租人移转租赁权，或将全部房屋租与他人，而未得出租人承认者。（五）承租人未为改良装置，而分租房屋，其所取租金，超过原租金之比例百分之三十者。（六）收回自用经委员会证明者。（七）有翻造房屋之必要，并领有建筑许可证者。依前项六七两款之规定，终止租赁时应于三个月前通知承租人。

（第十二条）收回自用之房屋，不得关闭不用，并不得于一年内将全部或一部改租他人。

（第十三条）定期租赁期满时，或出租人因翻造房屋终止租赁时，原承租人有优先继续租赁权。

（第十四条）契约当事人间发生租赁纠纷时，应申请委员会予以调解。

（第十五条）租赁当事人有违法本规则之规定时，委员会得移送法院依照下列之规定处以罚款：（一）违反第四条之规定者，处以十万元以下之罚款。（二）违反第五条·第七条·第十条之规定者，照超过额处以十倍以下之罚款。

（第十六条）因国家公共事业之需要，依法征用房地事，其租赁契约应视为终止。

（第十七条）本规则由上海市政府公布施行，并呈请行政院备案。

② 引自上海市通志馆编：《上海市重要法令汇刊初编》，中华书局1947年版。依据《申报》1946年8月相关报道对个别文字做了编校。

上海市房屋租赁管理规则：

（第一条）上海市政府为适应事实需要，特制定本规则，管理本市房屋租赁及解决房屋租赁纠纷。凡本市房屋租赁，悉依本规则管理之。本规则未规定者，适用国民法及其他法令之规定。

（第二条）本规则之执行机关为上海市房屋租赁管理委员会（以下简称委员会）。

（第三条）委员会因市民租屋困难，得为左列各款之命令：一、检视空余房屋适于居住者，得限期出租；二、房主自住房屋超过其实际需要者，得令其将多余之房屋出租；三、可供居住之房屋，得禁止其拆毁；四、现供居住之房屋，得禁止其改作他用；五、被炸毁或倾塌之房屋尚可修复者，得令房主修复出租。前项各款，委员会认为必要时，得派员调查并为适当之处分。

（第四条）出租人除收取租金外，不得以任何名义收取顶费及小租。违反者，经查实后，委员会得令出租人将不法之费用返还之，并得对出租人处以罚款，但不得超过所收不法费用之数额。前项罚款提百分之卅为检举人之奖金。

（第五条） 租金应以国币计算，出租人不得向承租人收取超过二个月租金总额之保证金。违者经查明属实后，委员会得令其将超过部分加倍之罚款。该项罚款提百分之卅为检举之奖金。

（第六条） 本市房屋租金，应比照本市房租标准办理。其标准另订之。

（第七条） 出租人于无正当理由，拒绝收受租金，承租人得依提存法，按月提存租金于上海市银行，一面通知出租人，一面呈报委员会备案。

（第八条） 房租不得按日底细租，并不得预收一个月以上之租金。

（第九条） 房屋租赁应办理登记。其登记办法另订之。

（第十条） 出租人非因左列情形之一者，不得终止租赁：一、承租人利用房屋为不法之行为者；二、承租人积欠租金总额，除以保证金扣抵外，达三个月以上，经催告后，仍不给付者；三、承租人损害租赁物，不为相当之赔偿者；四、承租人移转租赁权，或将全部房屋转租他人，而不得出租人承认者；五、承租人关闭房屋不为使用达三个月以上者；六、出租人收回自用，应将家属人口、使用房屋间数及在沪职业呈报委员会，并将查明确实必需者；七、房屋有翻造之必要，经委员会查明属实，并领有建筑许可证者。依前项第六、七两款之规定，停止租赁时，应于三个月前通知承租人。

（第十一条） 定期租赁期满或出租人因翻造房屋终止租赁者，原承租人有优先租赁权。

（第十二条） 凡未经合法承租擅自占用者，房主得呈请委员会令劝迁让。

（第十三条） 出租人如有威迫迁让情事，承租人得呈请委员会依法究办。

（第十四条） 租赁当事人间发生租赁纠纷时，得申请委员会调解。调解不成立，或当事人经两次合法传唤无正当理由不到时，委员会得根据调查所得之证据，予以裁断。

（第十五条） 因公共事业之需要依法征用房地时，其租赁关系为修正。

（第十六条） 本规则自呈奉行政院核准后施行。