我国污染物总量控制研究进展与问题分析

陈 芳，包慧娟

（青岛市生态环境局，山东 青岛 266000）

0 引言

随着经济社会的快速发展和城镇化水平的日益提高，工业源、生活源、农业源等各类污染源的污染物排放量越来越大，超出了环境承载能力。环境质量日趋恶劣，对区域污染物总量进行控制就成为改善环境质量的重要举措。污染物总量控制是指在一定时段内，根据一个地区的环境质量标准和要求，针对特定污染物种类，把这类污染物的排放总量控制在允许排放的最大值范围以内[1-2]。为解决水环境质量急剧恶化问题，日本最早提出污染物总量控制这一概念。通过总量控制措施的实施，使受污染海域环境质量得到明显改善[3]。随后，其他一些发达国家陆续将污染物总量控制作为一项重要环境制度，它也逐步成为解决全球性环境问题和气候问题的研究热点[4-5]。

1 国内外总量控制研究现状

1.1 国外总量控制研究

针对濑户内海屡次大规模爆发赤潮问题，日本于1973 年在《濑户内海环境保护特别措施法》中首次引用了“总量控制”这一概念[6]，并于1979 年开始对东京湾等3 个封闭性海域实施区域水污染物总量控制措施，并取得了显著成效[7]。日本的总量控制主要针对水质达标困难的重点区域实施。从1991 年开始，日本环境厅每隔4 年执行一轮新总量控制规划，总量控制指标不断进行调整和优化，根据区域污染特征，不同区域执行不同的总量控制指标[3]。

美国的总量控制体系被称为最大日负荷总量（total maximum daily loads, TMDL），主要针对受损水体进行总量控制[8]。20 世纪90 年代，美国开始推广实施TMDL 计划，是以技术处理和水环境质量为基础，把污染源达标排放作为首要条件，再根据受纳水体水质是否达标来决定是否实施总量控制[7，9]。对受纳水体水质未达标区域选择适当的分配范围和最可行的污染负荷分配方案来实施污染物总量控制[10]。

欧盟各国实施的是以“水框架指令”形式为主的水环境管理方式，通过指令式环境立法来限制流域污染物排放总量[8]，从提高流域工业废水和生活污水的处理效率入手，确保受纳水体环境质量达标。联邦德国和欧盟各国通过水污染物排放总量的控制，使受污染水域水质得到较大改善。

1.2 国内总量控制研究

我国总量控制始于20 世纪70 年代。当时，政府将生化需氧量（BOD）作为单一总量控制指标，以第一松花江为研究区域开展了最早的总量控制探索[7，11]。20 世纪90 年代，通过学习日本、美国、欧盟等国家的先进环境管理经验，我国引入了以污染物排放总量控制为核心的环境管理方法[12]。国务院1996 年批准实施了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，环境管理领域的总量控制制度开始在全国范围内实施，这标志着我国污染物总量控制制度的建立[4]。根据总量控制目标确定方式的不同，总量控制可分为目标总量控制、容量总量控制和行业总量控制三种类型[5]，我国现阶段实施的是自上而下分配模式的目标总量控制。

2 总量控制实施的发展历程与成效

2.1 总量控制指标的发展

从我国不同时期污染物总量控制指标明细（表1）中可以看出，从“九五”到“十四五”，总量控制计划中的污染物总量控制指标一直在变化，且呈现出逐步整合优化的趋势。“九五”总量控制指标多达12 个；“十五”总量控制指标减少到6 个；“十一五”总量控制指标只有2 个，主要是二氧化硫和化学需氧量；“十二五”和“十三五”总量控制指标一致，主要是二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮4 个控制指标；“十四五”期间总量控制指标保持4 个，增加了挥发性有机物（VOCs），剔除了二氧化硫。这说明通过“十二五”到“十三五”的不懈努力，二氧化硫不再是我国主要大气污染因子，挥发性有机物成为大气污染物排放重要控制指标。

我国污染物排放总量控制基数主要来自于环境统计工作中对各类污染源的污染物排放量统计。从表1 可以看出，从“九五”到“十四五”，由于每个时期总量减排计划的基数统计来源不一致，减排基数缺少连续性和可比性。

2.2 总量控制的制度完善

“九五”时期，我国制定了第一个主要污染物排放总量控制计划。“十一五”时期总量控制目标任务首次出现在国民经济发展规划中，且首次将总量控制目标作为约束性指标，要求各级政府将总量控制目标分解落实到基层和重点排污单位，并实行一票否决制。对重点排污单位的环境管理从达标排放转变为达标排放和总量控制同步进行。

“十一五”是总量控制制度逐步完善时期，国家把总量控制作为经济社会发展的约束性指标，出台了主要污染物总量减排计划编制指南和主要污染物总量减排核算细则等总量控制文件，完善了总量控制制度，规范了总量减排核算体系和考核体系。

2.3 总量控制的实施措施

我国总量控制执行的是自上而下的目标总量控制制度，控制目标由国务院通过层层分解下发至各级政府，最终由区县级政府通过结构减排和工程减排等措施来完成。国家同时实施了一系列从源头进行污染物总量控制的相关制度，主要包括环评审批、区域限批、排污许可证核发等。

2.3.1 环评审批

从建设项目环评审批着手，通过控制新建项目主要污染物排放总量，从源头上减少污染物排放。2003年，我国颁发了《关于核定建设项目主要污染物排放总量控制指标有关问题的通知》，明确指出编制建设项目环境影响报告书（表）时，应对建设项目投入生产或使用后可能排放的主要污染物种类、数量及对环境的影响进行预测，提出控制和削减措施，作为核定该项目主要污染物排放总量控制指标的依据。生态环境主管部门通过区域削减或调剂方式解决建设项目所需总量指标并提出主要污染物排放总量控制指标的核定意见。没有生态环境主管部门给建设项目提供的总量指标就不能进行项目环评审批。

2.3.2 区域限批

建设项目区域限批是对政府不能如期完成污染物排放总量控制目标的一个惩罚措施，这项措施约束政府将经济发展与环境保护放在同等重要的位置。2015 年，我国首次将区域环境质量纳入总量控制体系，颁发了《建设项目环境影响评价区域限批管理办法（试行）》，从宏观调控层面将完成总量控制指标和环境质量改善目标作为区域限批的约束条件，遏制了政府重经济发展轻环境保护的趋势，倒逼政府将环境保护放在社会经济发展中的重要位置。

2.3.3 排污许可

污染物排放许可制是环境保护主管部门通过对企事业单位核发排污许可证并依证监管的环境管理制度。我国从2017 年开始逐步规范排污许可证核发流程，颁发了排污许可行业技术规范，并通过国家排污许可信息管理平台对污染点源进行规范管理。这改变了以往只有重点排污单位才纳入总量控制的环境管理模式，使得点源污染通过排污许可的方式纳入了系统规范的总量控制管理范畴。

2.4 总量控制的实施成效

我国总量控制制度在探索中逐步发展完善，对改善水环境质量和大气环境质量起到了显著作用。2010—2020 年，我国环境质量公报数据显示，地表水国控断面2010 年Ⅰ~Ⅲ类水质占比为57.7%，劣Ⅴ类水质占比为17.7%，2020 年，地表水国控断面Ⅰ~Ⅲ类水质占比为83.4%，劣Ⅴ类水质占比下降到0.6%。2010—2020 年，地表水Ⅰ~Ⅲ类水质占比上升了25.7%，地表水劣Ⅴ类水质占比下降了17.1%，地表水水质改善效果显著。我国城市空气质量2015 年达标天数占比为76.7%，2020 年达标天数占比提高到87%，5 年间，城市空气质量达标天数占比上升了10.3 个百分点，城市空气质量明显改善。

3 我国总量控制存在的问题与建议

3.1 问题

（1）总量控制指标和总量控制目标缺乏区域特征性。目前执行的总量控制指标是全国统一的，总量控制目标采取的是自上而下、计划分配的单一模式。我国幅员辽阔，区域经济发展不平衡，不同区域污染特征不完全一致，“一刀切”的总量控制指标和计划分配模式的总量控制目标对于区域环境改善缺乏针对性。

（2）区域总量控制目标与区域环境质量缺少科学合理的关联性。自上而下的总量控制目标通过层层分解，落实到区县级执行时，削减目标任务与区域环境质量不完全相关。区域总量控制目标完成较好的区域，环境质量不一定明显改善。特别是污染物排放量远超环境容量、污染严重的区域，通过环境工程治理虽然污染物减排量大、减排目标完成较好，但环境质量改善不明显。

（3）总量控制制度中重减排量轻环境容量的矛盾日趋突出。污染物排放总量控制的目的是改善环境质量。我国现阶段总量控制工作重点一直放在总量核算上，对区域环境容量的重视度不够。有些区域因经济发展导致环境污染日趋较重，即使环境工程治理大大减少了污染物排放量，排污总量还是超出环境容量，导致环境质量依然逐步恶化。

3.2 建议

（1）污染物总量控制是我国一项重要的环境管理制度，推进总量减排控制制度时，应充分考虑区域经济发展特征，针对区域现有的经济发展状况和环境质量现状来决定总量控制因子和控制目标，这将对区域环境质量的改善更为有效。

（2）总量减排一票否决制促使地方政府对辖区生态环境越来越重视。现阶段政府总量控制目标完成情况审核体现在污染物减排量的核算，脱离了环境质量改善的减排核算，偏离了总量控制的目的。区域总量控制目标应该与区域环境质量结合起来，减排目标能否实现应由区域水环境质量和大气环境质量来衡量，对政府工作的考核只有将区域总量控制目标与区域环境质量结合起来，才能更好地发挥总量控制的作用。

（3）超出了环境容量的总量控制不能有效改善环境质量。我国经济增长方式的转变和环境治理技术的提高使得经济发展与环境保护不再是矛盾对立面，将区域水环境容量和大气环境容量作为总量控制的基础，完善总量控制制度，鼓励企业通过不断提高污染治理水平来减少污染物排放量，将更有利于环境质量改善。

（4）对点源的污染物排放总量控制已纳入总量控制管理范畴，但非点源污染对环境造成的负面影响也不容忽视。生活源和农业源等非点源的污染物排放范围广，排放量大，特别是一些城郊接合部和农村地区因为基础配套设施不完善，导致大量的污染物未得到有效处理而直排入环境，造成较大的环境质量恶化。将非点源纳入总量控制体系应尽早提上环境管理日程。